中国特色土地增减挂钩政策：演进、特征与改革展望

谢贞发 李艳旭

内容提要：建设全国统一大市场、完善要素市场化配置是推动我国高水平社会主义市场经济体制建设的重要支撑和内在要求。本文回顾了城乡建设用地增减挂钩政策在县域内城乡间流转、省域内跨县域流转、省份对口协调三个阶段的实施背景、政策内容与阶段性特征，重点阐述了增减挂钩政策是如何解构城乡土地二元结构和打破土地无法在空间上流动的固有属性，从而促进全国统一土地要素市场建立与土地要素市场化配置改革的过程，并探讨了与之伴生的财政横向转移支付体系如何得以初步建立。在此基础上，本文从交易对象、交易范围、交易主体、交易规则、交易平台五个方面提出了在全国范围内推行增减挂钩节余指标市场化交易的设计思路，建议以增减挂钩政策作为模板与基石，推行和完善全国统一土地要素市场与中国式横向转移支付制度。

一、引 言

2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（后文简称《意见（2020）》）提出要深化土地、劳动力、资本、技术、数据五大生产要素的市场化配置改革，促进要素自主有序流动，提高要素配置效率。2022年4月10日中共中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》（后文简称《意见（2022）》）进一步强调要“打造统一的要素和资源市场”。完善要素市场化配置、建设全国统一大市场是我国应对当前全球经济下行压力，保持经济良性增长，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的重要保障，是“十四五”时期推动高水平社会主义市场经济体制建设的强力支撑。

近年来，随着户籍制度的改革、金融监管机制的健全、产权保护制度的完善等，劳动力、资本、技术与数据要素在全国范围内的流动障碍逐步打破，要素的社会创造力和市场活力得到激发。然而在《意见（2020）》中处于改革首位的土地要素，却仍受限于空间上不可转移的实物形态约束（夏方舟、严金明，2015），资源配置效率仍亟待提高。土地要素的市场化配置改革，是当前及未来市场基础制度建设的重要内容，深入研究城乡间、区域间统一的土地要素市场的配置改革特征及未来改革导向对建立全国统一的土地要素市场和推动高水平社会主义市场经济体制建设具有特别重要的现实意义。

实际上，为了充分发挥土地要素在生产中的作用，使土地资源得到有效配置，近年来我国已积极推进了农地与宅基地的“三权分置”改革、集体经营性建设用地入市改革等，促进了土地要素在城乡之间的平等交换和自由流动，有效提升了土地资源配置效率（曲福田等，2021）。这些改革部分解构了城乡土地二元结构，初步建立了同地同权的城乡土地要素市场，但是土地要素在区域之间的流动限制并未完全打破，只是在局部城乡范围内流动起来。

为了健全全国范围内统一的土地要素市场，《意见（2022）》明确指出，“统筹增量建设用地与存量建设用地，实行统一规划，强化统一管理，完善城乡建设用地增减挂钩节余指标跨区域交易机制”。城乡建设用地增减挂钩政策（后文简称增减挂钩政策），不仅能够实现城乡建设用地的统筹，还能实现跨区域乃至全国统一的土地资源配置。一方面，增减挂钩政策将农村集体建设用地置换为城市建设用地，改变了城乡土地市场分割的局面；另一方面，置换过程可以在不同空间下进行，打破了土地无法在空间上流动的固有属性。相较于以往土地改革政策的单一维度，增减挂钩政策在城乡与区域的双重维度上促进了全国土地要素市场的统筹，为进一步建设全国统一土地要素市场打下了基础。

得益于增减挂钩政策打通了土地在城乡、区域间的流通路径，即使在保持建设用地总量不变的存量模式下，土地资源要素配置效率也有所提高。随着我国城镇化步伐的不断迈进，农村劳动力持续外流，农村空心化情况愈发严重，以宅基地为主的农村闲置建设用地不断增多。将低利用、低产出的农村建设用地与城镇建设用地进行置换，土地的边际生产率可以得到显著提升，在控制建设用地总量不变的情况下实现了土地产出效率的优化。此外，通过将农村建设用地进行整理复垦为耕地，不仅符合“十分珍惜、合理利用土地”的基本国策，提高了土地节约集约利用水平，还守住了“十八亿亩耕地”红线，在疫情肆虐各国“抢粮大战”的当下为国内粮食的供给与安全提供了有力保障。

随着增减挂钩节余指标由禁止跨县使用、到省内跨县交易、再到跨省域统筹协调的发展，增减挂钩政策不仅充分发挥了在城乡和区域之间优化土地资源配置的作用，还初步构建起了以增减挂钩节余指标为载体的财政横向转移支付体系。财政转移支付是在区域经济发展不协调、不平衡时，缩小区域之间财政能力、实现全国范围内基本公共服务均等化的重要手段。我国主要采用的是纵向转移支付模式，即由上级政府将发达地区政府上缴的财政收入无偿拨付给欠发达地区政府，而规范意义上的横向转移支付制度（发达地区政府直接将财政资金划拨给欠发达地区政府）还未形成①对口支援是否属于横向转移支付，学术界仍然存在争论。本文认为对口支援是一种中国式的横向转移支付，但是尚未规范化、法制化（石绍宾和樊丽明，2020），因此中国仍需建立规范意义上的横向转移支付模式。此外生态补偿中虽已体现横向转移支付的雏形，但中国仍处于实践探索起步阶段（单云慧，2021）。。纵向财政转移支付的无偿援助特性对欠发达地区会产生负向激励（李万慧、于印辉，2017），越穷的地方越容易得到上级政府的关注，因此“会哭的孩子有奶喝”、跑“部”才能“钱”进、不愿摘下贫困县帽子等怪相在过去屡见不鲜。横向财政转移支付则不同，抛开上级政府的行政性命令，发达地区政府并没有直接动力向落后地区提供无偿援助，解决“为什么转”是建立横向转移支付的关键。增减挂钩政策则为此提供了一种解决方案，发达地区政府是以增减挂钩节余指标为载体、购买欠发达地区的土地发展权而向欠发达地区进行财政转移支付①土地发展权是指土地所有权人或使用人改变土地现有用途、提高土地利用程度的权利。。因此，增减挂钩政策为我国建立起一套先富带后富、缩小区域差距的横向转移支付体系搭建了平台。

本文首先回顾了增减挂钩政策的演进过程，按照时间顺序将政策划分为三个阶段：县域内城乡间流转、省域内跨县域流转、省份对口协调，并详细梳理了不同阶段政策的实施背景、实施内容以及阶段性特征。在此过程中重点阐述了增减挂钩政策是如何一步步打破土地要素在城乡间、县域间、省域间的配置障碍，以及伴生的财政横向转移支付体系是如何得以初步建立。在此基础上，本文说明了将增减挂钩政策作为中国式横向转移支付制度的原因，并从交易对象、交易范围、交易主体、交易规则、交易平台五个方面提出了在全国范围内推行增减挂钩节余指标市场化交易的设计思路，提议以增减挂钩政策作为模板与基石，推行全国统一土地要素市场与中国式横向转移支付制度建设。

二、县域内城乡间流转（2005-2015年）：土地集约利用，统筹城乡发展

（一）实施背景

土地是人类赖以生存与发展的基础。为了珍惜与合理利用每一寸土地，我国根据社会经济可持续发展的要求，结合自然、经济、社会条件，会对一段时期内的土地利用总体安排进行规划。《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》（后文简称《纲要（1997-2010）》）指出，1997-2010年全国土地利用总体目标是“保持耕地总量动态平衡，土地利用方式由粗放向集约转变，土地利用结构与布局明显改善”。为了优化土地利用结构与布局，该纲要还明确要求，要有效控制建设用地规模，2001-2010年全国新增建设用地不超过204.8万公顷。但现实是，仅2002-2005年，我国累积新增建设用地已达153.66万公顷②2002-2005年全国新增建设用地面积分别为40.9万公顷、42.78万公顷、26.78万公顷、43.2万公顷。数据源自历年《中国国土资源公报》，2001年未查询到新增建设用地面积数据。。不断扩大的建设用地规模是以日益缩小的耕地面积为代价，相较于2001年，2005年耕地总面积下降了553.1万公顷，年均下降超过100万公顷。

经济的发展离不开土地要素的投入。土地作为一种稀缺资源，面临着可使用总量受限的困境，改善土地资源的内部配置、提高土地利用效率成为了解决用地矛盾的有效手段。这一思想在《纲要（1997-2010）》中有所体现，“到2010年城乡居民点用地总规模将减少56.33万公顷左右，城镇用地增加约133.47万公顷，农村居民点用地减少约189.80万公顷”。此规划符合我国的基本国情与发展趋势。从图1中可以看出，自2000年以来，农村常住人口数量不断下降，城镇常住人口不断增加，并于2011年首次超过了农村。尽管城市建设用地面积快速扩张，但其增速远不及城镇常住人口的增速。村庄建设用地面积则仅是略有下降，并未随着农村常住人口的减少趋势而相应缩小。城市建设用地面积的快速扩张与农村建设用地面积的稳定存量，导致了我国建设用地面积总量规模难以得到有效控制。一味地限制城市建设用地规模，也并不符合国民经济持续、快速、健康、高质量发展的目标。随着城镇化步伐的加速迈进，农村人口不断转入城市地区，农村土地闲置问题加剧，土地利用效率不断降低，化解农村的存量建设用地成为提高土地利用效率、优化土地利用结构的必然选择。在上述背景下，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中首次提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的指导思想，以达到“严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地”的目的。

图1 2000-2020年城乡常住人口与建设用地面积变化

（二）政策内容

在提出“城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的指导思想后，2005年原国土资源部印发了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发〔2005〕207号）（后文简称《意见（2005）》），为后续实施增减挂钩试点工作提供了主要纲领。增减挂钩政策以项目区为载体，项目区由拟复垦为耕地的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设的地块（建新区）构成。政策通过周转指标来管理和控制规模，即项目区可以根据所获得的周转指标进行建新，后在不超过三年的时间内将建新区占用的耕地面积用拆旧区内农村建设用地复垦的耕地面积进行偿还，以此保证项目区内建设用地面积总量不增加、耕地面积及质量不降低，达到项目区内土地资源得到优化配置的效果。《意见（2005）》中还指出，“建新和拆旧地块在地域上要尽可能接近，在试点市、县行政辖区内设置，并避让基本农田”，表明此时的增减挂钩政策只是在局部范围内对土地进行城乡统筹规划，空间的限制仍未打破。在《意见（2005）》的指导下，原国土资源部于2006年4月批准了天津、江苏、山东、湖北、四川五个省份183个项目区，共计下达周转指标4923公顷。

由于《意见（2005）》的重点还停留在优化城乡之间土地要素配置的层面，因此在实践过程中出现了大拆大建、侵害农民权益等行为。因而2007年原国土资源部发布《关于进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2007〕169号），明确提出要“尊重农民意愿，切实保障农民合法权益；建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益，要按一定比例返还农村，支持农村集体发展生产和经济”。同时对增减挂钩项目的选址范围做了进一步指导，“优先考虑城乡结合部等有条件的地区开展试点”。

在经过两年的试点工作与经验总结后，2008年《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发〔2008〕138号）（后文简称《管理办法（2008）》）正式出台，为增减挂钩政策在全国范围内的推行奠定了基础。该办法不仅明确了增减挂钩政策在保护耕地、集约利用土地、优化用地结构的作用，还赋予了其改善农村生产生活条件、统筹城乡发展的使命。相较于《意见（2005）》，《管理办法（2008）》的改进如下：

1.坚持优化土地结构、节约集约用地的宗旨，加大耕地保护力度。《意见（2005）》仅提出拆旧区复垦的耕地数量与质量不低于建新区，《管理办法（2008）》则要求拆旧区应比建新区的耕地数量、质量都有所提高。

2.进一步明确增减挂钩政策的适用空间范围。《管理办法（2008）》不仅指出项目区不得跨县域、建新区和拆旧区要相对接近、优先考虑城乡结合部地区，还指出项目区应具备建设用地供需矛盾大、农村建设用地复垦潜力大、有足够经济实力确保建新安置和拆旧整理所需资金等条件。

3.从土地和资金双重角度保障农民权益。一方面，要求建新区应当优先用于被拆迁农民的安置，并为农村集体经济发展预留空间；另一方面，建新区所获得的收益应该用于项目区内农村地区的建设，达到城市反哺农村、工业反哺农业的目的。

尽管《管理办法（2008）》充分吸取了两年试点工作的经验教训，对增减挂钩政策的实行目的与条件进行了多方位的限制，但随着政策试点范围的扩大，地方政府在实际执行中的相关问题也充分暴露：擅自扩大试点规模；在非试点地区进行土地置换；跨县域建设项目区；拆旧区耕地复垦不及时；片面追求增加城镇建设用地指标；违背农民意愿强拆强迁；预留农村发展用地比例低……①引自《国土资源部：城乡建设用地增减挂钩试点等工作完成》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2011-11/25/content_2594670.htm。为及时纠偏，2010年底国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号），后于2011年7月联合七部门对14个省（市）工作进行巡视，严肃查处了上述问题；2011年底原国土资源部发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》（国土资发〔2011〕224号），再次从统筹重点、试点条件、维护农民权益方面引导和规范增减挂钩试点工作，自此在县域内、城乡间实施的增减挂钩政策得到了稳定运行。

（三）阶段性特征

为了直观反映增减挂钩政策如何一步步打破城乡间、区域间的土地要素流动壁垒，本文绘制了该政策的演进过程图。图2中最外层的虚线矩形代表省份，实线矩形代表省份内的区县，区县可分为城镇、农村近郊区、偏远农村，用同心圆进行划分。为简化分析，将省份简化为欠发达省份与发达省份，欠发达省份内部分为发达县与欠发达县①发达省份内部也可以分为发达县与欠发达县，并在II阶段进行增减挂钩节余指标省内跨县域交易，这里进行了省略。。箭头表示土地在城乡与区域间进行置换，虚线表示该情况不一定发生。I、II、Ⅲ分别对应增减挂钩政策县域内城乡间流转、省域内跨县域流转、省份对口协调的三个实施阶段。增减挂钩政策在县域内城乡间流转阶段的特征表现为以下六点。

图2 土地增减挂钩政策在城乡与空间范围内的演进过程

1.解构了城乡土地同地不同权的二元结构，打破了土地无法在城乡之间流动的限制

受限于种种历史因素，长期以来我国的土地制度呈现出城乡分割的二元局面，农村土地只有通过政府征收后才能转换为城镇建设用地，实质上是城乡土地同地不同权的矛盾（张勇、包婷婷，2013）。增减挂钩政策的出台，将农村建设用地的减少与城镇建设用地的增加联系起来，打破了农村建设用地与城镇建设用地同地不同权的格局，让农村集体建设用地多了一条新出路：复垦为耕地后，与城镇土地进行置换。通过打通在县域范围内农村建设用地在城乡之间的流通路径（如图2中I所示），农村建设用地的土地发展权得到了充分体现，农村土地开始在县域内、城乡间流动起来。

2.统筹城乡土地发展，使土地集约利用水平得到有效提升，耕地得到有效保护，新增建设用地规模得到有效控制

此处以安徽省为例进行说明。2015年安徽省共审批通过144项增减挂钩项目，涉及拆旧区面积70425.60亩，建新区面积64174.5亩，其中用于城镇建新51327.75亩，农村建新12846.75亩，这意味着农村地区整理出了38481亩土地置换到城镇地区②数据是通过搜集安徽省自然资源厅公布的2015年城乡建设用地增减挂钩试点项目区方案审批表手工整理得到。，城乡土地利用结构与资源配置效率都得到优化。与此同时，拆旧区面积比建新区面积多出6251.10亩，说明复垦出的耕地面积大于建新区占用耕地面积，达到了增减挂钩项目范围内耕地面积不减反增的目标。此外，2015年安徽省审批建设用地面积208203.45亩③数据源自《中国国土资源统计年鉴2016》。，增减挂钩项目中建新区新增建设用地面积59399.25亩④通过搜集安徽省征地信息公开平台的数据手工整理得到。需要说明的是，2015年挂钩项目建新区审批建设用地面积（59399.25亩）不同于本年审批的项目区建新面积（64174.5亩）。这是因为本年的审批建设用地面积可能是往年的挂钩项目所申请的，而本年的挂钩项目申请建新区建设用地面积可能发生在以后年份。，这意味着增减挂钩政策减少了该省约1/4的建设用地扩张面积，对于扼制土地低效利用所导致的无序扩张起到了显著效果。

3.打破土地区位限制，让农民享受到土地发展权所带来的土地增值收益，为农民提供了稳定的财产收入来源

在增减挂钩项目实施过程中，拆旧区的农民将建设用地复垦为耕地，牺牲了土地发展权来保障耕地面积和粮食安全。但不同于以往通常只考虑公共利益而进行的征地模式，增减挂钩政策将保障农民利益放在了首位，把建新区建新地块实行有偿供地所得收益返还给农村地区，让农民也能享受到城市发展带来的好处。这些好处不仅体现在农民的居住条件得到改善或者农民得到货币补偿，还体现在农民可享受到土地作为财产所带来的财产收入。根据规定，增减挂钩项目中拆旧区复垦出来的耕地仍然为农民集体所有，这些耕地可通过规模化经营、农地流转、入股分红等方式成为农民稳定的财产收入来源，为农民更好的生产生活需求提供保障（郁俊莉等，2015）。

需要说明的是，这一阶段农民所能享受到的土地增值收益受限于县域经济发展程度，或者说项目中建新区所在位置的土地价格，即拆旧区农民的土地增值收益与建新区土地出让价格呈现正相关。这对于身处经济欠发达县域的农民来说是非常不利的，其可享受到的收益仍然受限于土地的区位条件（即土地所处的县域），甚至会有可能出现拆旧区土地整理成本大于建新区土地出让收益，从而发生放弃增减挂钩项目、农民无法享受到土地增值收益的现象。这一情况在图2中以虚线I来反映。

4.优化了土地资源要素在城乡之间的配置，但更大范围的土地要素空间错配问题依然存在

破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍、促进要素的自主有序流动是提高要素配置效率、实现经济高质量发展的重要保障。土地作为一大生产要素，受限于城乡分割的体制机制障碍和物理上不可移动的特性，其活力和创造力一直难以得到激发。随着增减挂钩政策的出台，农村土地可以置换进城市，土地边际生产率得到提高，土地资源配置得到优化。但值得注意的是，这阶段的增减挂钩政策严禁挂钩项目跨县域实行，将土地要素市场按照县域行政边界进行了人为分割，使得土地资源在更大的物理空间上仍未得到有效配置，土地要素空间错配的问题仍未得到有效解决。

5.增减挂钩项目在实施中优先考虑近城市地区，具有亲富性的同时加剧了县域内的不平衡发展

《管理办法（2008）》中明确鼓励增减挂钩试点工作要在城乡结合部进行，因而在图2中由偏远农村向城镇进行土地转换的I阶段用虚线表示。城乡结合部是位于城市边缘、与乡村接壤的过渡地带，同时受到农村和城市的双向辐射。对于规模急速扩张的城市地区来说，将与其紧挨的城乡结合部土地由农村集体建设用地转化为城镇建设用地，能够直接缓解城市规模所受限制，将增减挂钩指标的收益最大化。但相较于远离城市边缘的农村地区，城乡结合部本就具有较大的地理区位优势，经济发展水平也因受城市地区辐射而更为发达，因此这一阶段实施的增减挂钩政策具有一定程度的亲富性，土地增值收益的分配可能会产生“马太效应”，加剧县域范围内的不平衡发展（陈颀、燕红亮，2021）。

6.增减挂钩项目集中在经济基础较好而非土地整理潜力更大的地区，使得土地整理效用未能最大化

经济发达地区一方面面临着新增建设用地指标短缺、城镇建设用地规模受限的局面，另一方面拥有足够的财力去承担增减挂钩项目中拆旧与建新所需要的资金周转，这也是《管理办法（2008）》中鼓励进行增减挂钩项目的目标地区。此外，发达地区的城镇建设用地资源紧张决定了其能够通过建新区的土地出让金补偿拆旧所需成本，而欠发达地区的建新区收益可能无法平衡增减挂钩项目资金，因此这一阶段的增减挂钩政策仍集中在经济发达地区。图3中横轴为湖北省各地级行政区和省直辖行政单位，纵轴分别为2010-2015年各地区累计增减挂钩项目建新区新增建设用地面积和各地区年均GDP①增减挂钩项目建新区新增建设用地面积实际上就是地区所使用的增减挂钩周转指标，因此用该面积来体现各地区增减挂钩政策的实施情况是合理的。。从图3中可以看出，增减挂钩政策的实施量与地区经济发展水平呈正相关。而那些土地整理潜力大、土地整理投入产出比比发达地区更高的欠发达地区，却往往因无力承担项目所需的周转资金而没有实施增减挂钩政策（马宗国、田泽，2011），这使得最大化土地整理效用的目标未能实现。

图3 湖北省2010-2015年增减挂钩项目建新区新增建设用地面积与年均GDP

三、省域内跨县域流转（2016-2017年）① 需要说明的是，增减挂钩政策的实施内容是叠加的。尽管本文将2016-2017年划分为省域内跨县域流转阶段，但是在省份对口协调阶段仍然可以进行省域内跨县域流转。因此本阶段内容中，会出现使用2017年之后的省内交易数据进行分析的情况。：省域内优化土地资源配置，横向转移支付助力脱贫攻坚

（一）实施背景

2005-2015年的实践经验表明，增减挂钩政策在解构城乡土地二元市场、优化土地要素配置、统筹城乡土地发展等方面起到了积极作用，此外“各地将增减挂钩获得的收益返还农村，有效解决了试点地区新农村建设缺资金的问题，落实了以城带乡、以工补农的要求，支持了农民住房、农村基础设施、公共服务设施等建设”②引自原国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点2013年度评估报告》。，这为增减挂钩政策由亲富性向兼具亲贫性的转变提供了可能——让贫困地区也分享到增减挂钩政策的收益。但正如上文总结，局限于县域范围内的增减挂钩政策更加有利于发达地区，因为发达地区有足够的能力去平衡项目资金，而土地整理潜力大的欠发达地区则因为资金限制无法享受到该政策的红利，贫富差距反而有加大的风险。随着政策的稳步推进，一方面，发达地区可供整理的农村建设用地面积下降，县域内农村建设用地置换为城镇建设用地的可用规模逐步下降；另一方面，欠发达地区对城镇建设用地的需求往往较少，拆旧区复垦的耕地面积通常大于其使用的建新区面积，节余出来的面积（即增减挂钩节余指标）如何处理也是一大问题。在此背景下，发达地区跨区域购入节余指标增加城镇建设用地面积、欠发达地区用卖出指标所获资金完成土地整理的交易模式应运而生，发达地区与欠发达地区整体实现了帕累托改进。

需要强调的是，增减挂钩节余指标交易对象并不是因上级政府规划所赋予的新权利，而是土地本身所具有的未来发展权利，即土地发展权（张占录，2021；姚艳等，2020）。一块土地上的权利不仅包括所有权、使用权、用益物权、担保权等，还包括土地发展权。城市国有土地和农村集体用地同地不同权的主要表现就是农村土地没有发展权（李江涛等，2020），即农用地无法直接转为建设用地。增减挂钩政策允许农村建设用地置换为城镇建设用地，其背后逻辑就是将农村建设用地复垦为耕地后，限制其土地发展权，以农村未来的发展机会换取城镇的发展机会，实现土地发展权从农村地区向城市地区的有偿转移。随着增减挂钩节余指标可在省域范围内跨县域进行交易，土地发展权转移的范围也随之扩大。在此过程中，财政资金也在地区间完成了横向转移，形成了以增减挂钩节余指标为载体、对土地发展权进行交易的转移支付模式。

（二）政策内容

原国土资源部《关于下达2015年城乡建设用地增减挂钩指标的通知》（国土资函〔2015〕681号）中提出，各省（区、市）在下达增减挂钩指标时，要向贫困地区倾斜。这是增减挂钩政策亲贫性的首次体现。2016年2月原国土资源部通过《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号）再次要求增减挂钩指标要向贫困地区倾斜，且集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。流转过程中，可由省级国土资源主管部门制定指导价格，鼓励有条件的地区通过竞价方式确定节余指标价格，以此充分显性化土地级差收益。土地增值收益要按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，及时全部返还贫困地区。不到半年时间，四川、河北等地共流转使用节余指标7.16万亩，流转收益169.83亿元①数据源自原国土资源部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）。。原国土资源部借势再出新规《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号），明确“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”，且提出“要适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性用地尽量要求使用增减挂钩指标，以提高增减挂钩节余指标收益”，进一步加大增减挂钩政策对脱贫攻坚工作的支持力度。2017年底政策再次加码，原国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）指出，“深度贫困地区开展增减挂钩，可不受指标规模限制”；“增减挂钩项目区实施方案批准后，可按规定预先使用或交易一定比例的增减挂钩节余指标”；“按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则复垦”。

（三）阶段性特征

增减挂钩节余指标可在省域内进行流转，表现为图2中省域内部欠发达县农村地区的土地流转到发达县城镇地区（II）。这一阶段的特征可总结为以下七点。

1.土地要素资源配置得到进一步优化，统筹范围由县域内城乡之间向全省范围扩大，省域范围内的统一土地要素市场初步建立

仍以安徽省为例进行说明。2016年该省出台了《安徽省城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》，并于当年年底成功组织了省内首批增减挂钩节余指标流转交易。2018年安徽省一共组织了20批次交易，包括10个区县总计出让了22319.63亩增减挂钩节余指标，总金额高达95.26亿元①安徽省增减挂钩节余指标相关数据是通过搜集安徽省自然资源厅公布的《城乡建设用地增减挂钩节余指标流转使用挂牌转让交易结果公示》手工整理得到。之所以选择2018年进行说明，是因为在政策实施的头两年交易批次与总量较少。此外该省自然资源厅完整公布了2015年、2018年的城乡建设用地增减挂钩试点项目区方案审批表，有助于将县域自用增减挂钩指标与流转节余指标进行对比。。而这10个区县在2015年所申报的增减挂钩项目面积仅为375.05亩（2015年增减挂钩节余指标不能流转，申请的增减挂钩项目只能自用），在2018年自用的增减挂钩项目面积也仅有411.31亩。不难发现，允许增减挂钩节余指标跨县域流转，让欠发达地区有了足够的资金与动力扩大土地整理范围，将农村建设用地与省域范围内发达地区城镇建设用地进行置换。这一举措不仅让欠发达地区内部通过集约利用的方式提高了土地生产率，还促进了省域范围内统一土地要素市场的建立。

2.因地制宜，不再片面追求农村建设用地复垦为耕地，使得具有生产和区位劣势的土地要素也能得到优化配置，县域内土地的空间限制进一步被打破

从《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》可以看出，这一阶段的增减挂钩政策与易地扶贫搬迁工作紧密相连。易地扶贫搬迁的对象本就是居住在生态环境恶劣、自然条件不适合生存与生产的农民，如果强行要求将其建设用地复垦为耕地，既不符合科学发展的要求，也很可能因复垦耕地无法达标从而使农民无法参与到增减挂钩项目中来，也就无法实现通过易地搬迁来完成脱贫增收的目标。通过放宽复垦限制，不仅让具有劣势生产条件的贫困地区农民借增减挂钩政策完成易地搬迁，还可以让这些劣势的土地要素物尽其用，实现收益最大化。在这一过程中，增减挂钩项目的选址范围从城乡结合部等近郊地区向偏远地区进行扩散，让具有区位劣势的土地也能通过与城镇土地置换的方式享受到土地增值收益，使得县域范围内偏远地区土地固有的空间限制被打破。

3.初步建立了省域内的横向转移支付模式，实现了先富带后富的省域内协调发展目标

以广西壮族自治区为例，2019年共有21个区县售出增减挂钩节余指标，成交面积15556.36亩，总金额达40.09亿元②广西自治区增减挂钩节余指标交易数据是通过搜集自治区自然资源厅网站公布的城乡建设用地增减挂钩节余指标挂牌出让结果公示整理得到。。图4给出了其中19个区县在2019年的节余指标交易金额、节余指标交易金额占政府性基金预算收入和一般公共预算收入的比例③缺少的2个区县分别为龙圩区和右江区。其中龙圩区政府性基金预算数据缺失。右江区政府性基金预算收入只有569万元，而其节余指标流转收益为37874.01万元，可能是该区政府的收益计入到百色市本级政府收入。。之所以列出占政府性基金预算收入比例，是因为在这一阶段增减挂钩节余指标交易流转收入计入了政府性基金预算中的国有土地使用权出让收入科目下设的其他收入科目④《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）规定。。此外，通过占一般公共预算收入的比例可以看出节余指标交易给欠发达地区带来的相对财政资金规模。

图4 广西2019年增减挂钩节余指标交易总额及占比

2019年这19个区县增减挂钩节余指标平均交易额为12526.38万元，分别占政府性基金预算收入和一般公共预算收入的31%和36%。从图4中可以看出，大部分区县增减挂钩节余指标交易收益占政府性基金预算收入的比例都在50%以上，仅有少部分区县没有超过。一是因为有一部分区县在2019年已被允许跨省域节余指标交易，其在省内交易量较少，因而占政府性基金预算收入的比重较低，如融水苗族自治县和三江侗族自治县。二是一部分区县当年国有土地使用权出让相关收益激增，表现为政府性基金预算收入总量过高。例如，藤县在2018年未发生节余指标交易时，国有土地使用权出让相关收入为76561万元，2019年尽管结余指标交易总额达到8331.41万元，但因国有土地出让等原因使得国有土地使用权出让相关收入达到190026万元，导致节余指标交易收益占比较低。但总的来说，跨县域的增减挂钩节余指标交易为欠发达地区带来了一笔不菲的资金，甚至会出现节余指标交易收入超过该县级政府当年一般公共预算收入（如上林县、合山市），足见其为落后地区带来的财政支持力度。

4.增减挂钩节余指标交易购买方集中在省内发达经济体，因此横向转移支付的上限受到省内发达地区经济状况的制约，可能出现指标供应充足、需求相对较少的情况

2016-2021年，安徽全省范围内共流转增减挂钩节余指标70472.30亩，其中合肥市（包括下属区县）购入37150.77亩，占比达到52.72%。广西在同一时间段节余指标交易总额49887.50亩，由自治区本级和南宁市分别购入了7766.11亩、11802.58亩，累积占比达到39.23%。尽管省会城市作为省域内的经济文化发展中心，向欠发达地区进行财政资金转移，起到了先富带后富的示范性作用，但这也不禁让人担忧，一旦省域范围内的发达城市因诸如城市规划调整等原因对增减挂钩节余指标的需求下降（Chen et al.，2020），欠发达地区整理出的节余指标应该何去何从。此外，对那些整体都较为落后、没有经济增长极点但却又极具土地整理潜力的省份来说，通过推行增减挂钩政策节余指标跨县域交易、实现省域范围内土地资源优化配置充满困难与挑战。

5.增减挂钩结余指标交易价格省际差距较大，间接表明土地要素并未在全国范围内达到最优配置

统一市场应当具备要素自由流动、要素价格趋于一致的特点。然而在2016-2021年安徽省增减挂钩节余指标平均出让价格为38.17万元/亩，广西仅为25.71万元/亩。显然，成交单价如此巨大的差异源自两个省份自身发展水平的不同。可以想象，如果土地要素能够在全国统一市场范围内进行流转交易，发达省份愿意向欠发达地区支付的价格将远大于落后地区省域范围内最发达经济体所愿意支付的价格，价格机制将会最敏感且最有效地将土地要素在全国范围内进行配置，使得土地资源能够发挥出更大效用。

6.增减挂钩节余指标省域范围内跨县流转呈现半市场化交易的特征

市场化交易是用价格自由调节产品供需平衡状态的一种交易模式。增减挂钩节余指标省域范围内跨县域交易并非一种完全的市场化交易。一是因为各省份在制定规则时，往往会出台相关指导价格。如广西2016年在《广西壮族自治区城乡建设用地增减挂钩节余周转指标交易暂行细则》中规定增减挂钩节余周转指标的交易起始价不得低于10万元/亩，并于2020年《广西壮族自治区城乡建设用地增减挂钩节余指标交易办法》将起始价提高到25万元/亩。表面上这是指导价格，但在交易过程中，却往往成为实际成交价格。例如，2021年广西的平均成交价格为25.27万元/亩，基本上就是文件中所给出的指导价格。二是因为各省份可通过各种手段来调节发达地区对增减挂钩节余指标的需求。在原国土资源部《关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔2017〕41号）中，提到要“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性用地尽量要求使用增减挂钩指标，”说明省级政府可以通过降低发达地区新增建设用地指标的方式来提高其对增减挂钩节余指标的需求。

7.由亲富性到兼具亲富性与亲贫性，实现了发达地区与欠发达地区的双赢

如果说增减挂钩政策规定项目只能在县域范围内进行的第一阶段使得该政策具有亲富性，那么在允许省域范围内跨县域交易的阶段则同时体现了亲富性与亲贫性。一方面，发达地区能够通过购入节余指标获得土地发展权，让城镇的发展不受限于土地规模；另一方面，欠发达地区参与政策的积极性、可享受到的政策红利也得到了提高。正如前文的例子所展示的，在增减挂钩项目只能在县域内选址进行时，安徽省2015年10个贫困县仅使用增减挂钩周转指标375.05亩，占当年全省周转指标（4278.30亩）不到10%，但当节余指标可以在省域范围内流转后，2018年这10个贫困县流转了22319.63亩节余指标。这充分说明在允许跨县域交易后，落后地区更有动力、有激励参与到增减挂钩政策中来。此外，增减挂钩政策使得欠发达地区政府在得到丰厚的财政转移资金后，不仅能够通过征地补偿在短期内直接促进农民收入增加，还能通过发展产业、带动就业等方式在长期内为农民收入提供稳定保障，在脱贫攻坚战中发挥了积极作用。

四、省份对口协调（2018年至今）：东西部土地资源统筹，实现共同富裕

（一）实施背景

自吹响打赢脱贫攻坚战的号角以来，我国在2016年、2017年已分别有28、125个贫困县提出脱贫摘帽申请，脱贫攻坚工作取得了初步胜利，但剩下的600多个贫困县，贫困程度更深、贫困规模更大，是脱贫攻坚工作的“硬骨头”和“最短板”。为了在2021年前决战决胜脱贫攻坚、全面建成小康社会，实现党的第一个百年奋斗目标的伟大壮举，党和政府积极探索实践，结合实际出台了包括增减挂钩节余指标跨省域调剂等一系列超常规政策。

增减挂钩节余指标跨省域调剂政策的出台，缘于中央政府在实践过程中充分认识到了增减挂钩政策的优越性。据报道，2012-2017年，增减挂钩项目收益返还农村资金总额高达2753亿元，项目区内农民人均年收入提高了30%以上；仅2016年2月至2017年9月，省域范围内的节余指标流转已使贫困地区获得土地级差收益461亿元，超过了同期中央财政对易地扶贫搬迁的投资规模①引自http：//news.cctv.com/2017/12/06/ARTINm0PqDZIMbfX2UUAxGDl171206.shtml。。但是正如前文所说，省域范围内增减挂钩政策的帮扶上限取决于省域范围内的最发达经济体，对于那些自身经济实力较差的省份，想要通过内部帮扶的形式彻底让贫困地区脱离贫困，其可行性与成功率都较低。因此，贯彻先富带后富精神、实现区域协调发展的增减挂钩节余指标跨省域调剂政策应运而生。

（二）政策内容

2017年11月原国土资源部《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》（国土资规〔2017〕10号）提出要拓展增减挂钩政策，“深度贫困地区节余的增减挂钩指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内跨省域流转使用”。紧接着2018年国务院就出台了《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号）（后文简称《管理办法（2018）》），明确“三区三州”及其他深度贫困县增减挂钩节余指标可跨省域调剂使用②“三区”是指西藏自治区和青海、四川、甘肃、云南四省藏区及南疆的和田地区、阿克苏地区、喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州四地区；“三州”是指四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。，由国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出，实现区域统筹、精准扶贫的目标。

随着我国取得了脱贫攻坚战的伟大胜利，推进乡村振兴与脱贫攻坚有效衔接成为了“十四五”时期的重要目标。2021年自然资源部出台了《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（自然资发〔2021〕178号）（后文简称《管理办法（2021）》），相较于《管理办法（2018）》，政策做出了如下调整：

1.跨省域节余指标交易不再由国家下达调剂任务，而是在省际协商基础上由国家统筹跨省域调剂使用。

2.财政资金不再经中央统收统支，由相关省份自行对接。

3.强调对耕地的保护。相较于《管理办法（2018）》中要求的“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”复垦原则，《管理办法（2021）》中明确指出，“调出的节余指标，必须来源于增减挂钩拆旧复垦产生的、可长期稳定利用的耕地”。

（三）阶段性特征

随着节余指标可在省份之间流转，增减挂钩政策在全国范围内打破了土地要素空间流动限制，图2中土地要素流动路径Ⅲ得以实现。在此阶段增减挂钩政策表现出了以下四点特征。

1.促进了土地要素的跨省域流转，土地资源的配置效率得到进一步提升，为全国统一的土地要素市场建设奠定了基础

尽管现阶段的增减挂钩政策所允许的节余指标交易限于（原）深度贫困地区和扶贫协作、对口支援省份之间，但这一举措相较于上一阶段的省域内流转，再一次打破了空间的限制，让土地要素能够在更大的空间范围内流转起来。将（原）深度贫困地区的土地发展权转移到国内最发达地区，土地资源的使用效率得到极大提升。且随着在部分区域实行的节余指标跨省域流转机制的成熟与完善，有理由相信在不久的将来我国能够建立相对完善的全国统一的土地要素市场。

2.（原）贫困县所获增减挂钩政策收益不再受限于省内发达地区的经济发展情况，增减挂钩政策助力脱贫攻坚效果显著，先富带后富的共同富裕思想得到进一步体现

虽然增减挂钩政策省域内节余指标流转交易已为部分贫困地区送去了“及时雨”，助力贫困地区脱贫攻坚，但是该政策仍在部分省份进展缓慢。例如，甘肃省于2019年才首次进行了增减挂钩节余指标省内流转交易①引自《甘肃城乡建设用地增减挂钩节余指标首次在首域内流转》：“甘肃兰州新区以总价1.64亿元的价格从镇原县和环县共购得增减挂钩节余指标1306亩，其中镇原县866亩，环县440亩”，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/22/content_5360050.htm。，且涉及的交易量及交易总额都较小。然而在同一年甘肃通过跨省域节余指标调剂获得523014万元资金②数据源自财政部《关于下达2019年土地指标跨省域调剂收入安排的支出预算的通知》（财预〔2019〕111号）。，表明甘肃省省域内节余指标交易不活跃的原因并非土地整理潜力的欠缺，而是其省份整体经济实力不佳，省内的发达地区无力向欠发达地区进行帮扶。因此通过将增减挂钩政策拓宽到省域间节余指标流转，能够让增减挂钩政策平衡区域协调发展、实现先富带后富的作用得到进一步发挥。自然资源部数据显示，2018年、2019年19个深度贫困地区所在省份分别调出节余指标19.43万亩、20.88万亩，可获得调剂资金607.28亿元、647.30亿元③引自新闻报道《自然资源部助力脱贫攻坚成效综述》，http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201910/t20191017_2471911.html。，已超过中央财政补助地方专项扶贫资金的一半④2018年、2019年中央财政补助地方专项扶贫资金总额分别为1060.95亿元和1260.95亿元。，充分体现了增减挂钩政策在脱贫攻坚中所发挥的重要作用。

3.从政府性基金预算收入到一般公共预算收入，从中央政府统收统支到相关省份自行对接，省域间横向转移支付体系初步建立

2014年财政部在《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》（财综〔2014〕7号）中规定，省域内跨县域交易的增减挂钩节余指标收益是计入政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入科目。2018年财政部在《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金收支管理办法》（财综〔2018〕40号）则规定将节余指标资金计入到一般公共预算收支中，指标流入方计入一般公共预算转移性支出中的“2300602专项上解支出”，指标流出方计入一般公共预算转移性收入的“1100208结算补助收入”科目。从政府性基金预算收入到一般公共预算收入，反映了中央政府将增减挂钩节余指标交易收入纳入常规化管理的导向。尽管《管理办法（2021）》中规定相关资金仍由一般公共预算转移性收入和支出科目反映，但在此过程中中央政府不再直接参与，而是由省份自行对接完成节余指标的相关交易与资金结转，同级政府间进行横向转移支付的体系初步建立。

4.增减挂钩节余指标跨省域交易体现出了非市场化交易的特征

在脱贫攻坚阶段，增减挂钩政策跨省域交易是中央为了打赢脱贫攻坚战而发布的超常规政策，因此中央政府会带着政治目的统一下达指标调剂任务。尽管此举违背了市场化交易原则，但在中央政府主导下进行的统筹交易能够保证交易价格、交易量的确定性，从而保证发达地区向欠发达地区进行财政转移支付的稳定性。在脱贫攻坚战取得胜利后，中央政府不再硬性下达调剂指标，由省份自行进行交易。这体现了中央已在逐步推动增减挂钩节余指标交易的市场化改革，加快土地要素市场化配置机制的建设。但在价格方面，中央政府一直没有放松管制，无论在《管理办法（2018）》还是《管理办法（2021）》中，都对节余指标交易价格进行了明确规定：对于节余指标调出方，复垦为一般耕地的30万元/亩（《管理办法（2018）》中还包括其他农用地），复垦为高标准农田的40万元/亩；对于节余指标调入方，北京、上海70万元/亩，天津、江苏、浙江、广东50万元/亩，福建、山东等其他省份30万元/亩。因此现阶段的增减挂钩节余指标跨省域交易仍是一种非市场化交易。

五、改革展望：建设全国统一土地要素市场，完善中国式横向转移支付制度

自2004年首次提出要将城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，增减挂钩政策在我国已经实施了近20个年头。从挂钩项目仅在县域内实施，到节余指标可在省域范围内自由交易，再到全国范围内统筹交易，增减挂钩政策在实践过程中不断改进与优化，成为了我国土地要素市场化改革的先锋军，并在此过程中逐步体现其作为财政横向转移支付载体的优越性。尽管中国暂未形成一套完整且规范化的横向转移支付体系，但学者普遍认为中国现行的对口支援、生态横向补偿制度，已经具备横向转移支付制度的基本特征（石绍宾和樊丽明，2020；杨世能，2018）。相较于对口支援、生态补偿横向转移支付，本文认为将增减挂钩政策节余指标流转模式规范化为中国式横向转移支付制度更具有可行性。

首先，增减挂钩政策能够在全国范围内实施，意味着以此为基石建立的中国式横向转移支付制度可以在全国范围内推行。对口支援可分为应急性支援（如支援地震灾区）和常态化支援（如援疆、援藏）（李楠楠，2020）。前者只是在特殊情况下对灾区进行的紧急援助，后者的援助对象多为少数民族边疆地区，是国内公认的发展落后地区，因而其援助过程能受到社会各界广泛认可。但如果将对口支援模式在全国范围内展开，哪些地区应作为横向转移支付的贡献者，哪些地区应成为受益者，将会具有很大争议，不具有现实可操作性。生态横向转移支付则更加具有地域特色。现阶段实施的生态横向转移支付通常是针对流域的治理，因为水质是较为容易检测到的环保指标。对于界内没有河流的区域，就会被直接排除在横向转移支付的实施范围之外。即使后期能够通过技术进步，解决其他环境保护指标测量的难题，纳入更多的环保指标，但是环境保护的影响对象往往具有区域性特征，即对邻近地区才会产生最显著和直接的影响，一旦地区内整体经济实力欠佳，很难在区域内部找出横向转移支付的财政资金贡献者。增减挂钩政策则不同，其交易的对象是土地发展权，这是每块土地都固有的权利，因而能够使横向转移支付制度覆盖到全国任意区域。

其次，增减挂钩政策是以增减挂钩节余指标为载体，对土地发展权进行交易的横向转移支付模式，其交易标的明确且处在可控范围内。对口支援虽然符合传统横向转移支付的无偿特征，但是在政策实施过程中会出现负向激励情况，且如何确定横向转移支付资金的贡献方仍是难题。生态补偿横向转移支付虽然能够以环境保护作为交易对象，但环保效果如何评估与监督、转移支付金额如何确定等，都可能引发诸多争议。增减挂钩政策节余指标流转模式则不同，其交易标的明确为土地发展权，交易过程可由多个节余指标流入方与流出方进行自由竞价，通过市场决定交易价格，充分发挥市场机制在资源配置效率上具有的优势。此外，中央政府可以通过调整城乡建设用地增减挂钩指标的分配，对横向转移支付过程进行总量控制，加强横向转移支付与纵向转移支付制度的协调配合，建立健全符合新时代特征的现代化财政体制。

最后，增减挂钩政策不仅将土地外部性内在化，优化了土地要素在城乡间、区域间的配置，更具有先富带后富、城市反哺农村的重要意义。增减挂钩政策将农村集体建设用地复垦为耕地，实质上是限制了土地的用途，剥夺了未来土地发展的权利。但这一过程保障了全国人民的粮食安全，社会边际收益远大于私人边际成本，产生了显著的正外部性。因而通过增减挂钩政策节余指标流转，让土地发展权受损地区得到补偿，将部分外部性内在化，有助于加强对耕地的保护。此外，主动放弃土地未来发展权利的地区，通常是那些地理位置偏僻、生态资源匮乏、不适宜生产生活的落后地区。放弃土地未来发展权利是地方政府在衡量土地未来发展带来的收益与增减挂钩节余指标流入收益后进行的决策。转入土地发展权的地区，则通常是那些经济发达而新增建设用地面积受限的区域，这些区域新增建设用地带来的收益大于流入增减挂钩节余指标所需要付出的成本。通过发达地区与欠发达地区就土地发展权交易进行横向转移支付，符合各区域利益最大化原则，并实现了发达地区带动欠发达地区发展的目标。

因此本文认为我国未来可利用增减挂钩节余指标模式促进全国统一土地要素市场与横向转移支付制度的建设，但仍需要在以下方面进行完善：

（一）明确增减挂钩政策交易对象及其衡量方式。首先要认识到增减挂钩政策交易的不是规划指标，而是土地自身所具有的发展权，在此基础上需要进一步确立如何衡量土地发展权。从国外的实践来看，土地发展权的衡量不仅可包括面积，还可涵盖容积率或建筑密度等。以美国马里兰州南部卡尔弗特县为例，该县将土地分为了农村农业区、农村社区、居住区和城镇中心区，在未引入土地发展权转移之前，这4个区域允许的建筑密度分别为0.2单位/英亩、0.2单位/英亩、1单位/英亩、4单位/英亩。1981年该县引入土地发展权转移交易，农村农业区可将土地发展权转移到其他区域，在交易后农村社区、居住区和城镇中心区的最大建筑密度可以达到0.5单位/英亩、4单位/英亩、14单位/英亩（McConnell et al.，2006）。

从我国的实际情况来看，北上广深等最发达地区所购入的相同面积土地所能获得的收益肯定大于其他城市，这意味着这些地区用同样的成本可获得更大的收益，或将导致与其他地区的经济发展差距不减反增。因此在指标交易时将建筑密度考虑进来不失为一种方法。在交易过程中，针对每单位指标，不仅规定其直接可用的土地面积，还规定其上可以容纳的建筑面积。购入方在使用指标时，必须同时满足不超过土地面积和建筑面积的规定，如果超出其中一个，则需要购入更多指标。这样不仅能保证购入指标方的收益与成本成正比，还能实现“富得多帮得多”的区域协调发展局面。

（二）逐步扩宽交易范围。一是要扩宽指标的产生渠道。现阶段增减挂钩政策所交易的主要是原贫困地区所产生的节余指标，但在建立全国统一大市场的指导思想下，随着户籍制度的改革、公共服务均等化的推行等，劳动力加速流入城镇、农村人口快速城镇化的发展已是必然趋势。可以预见，随着农村劳动力的继续外流，农村空心化的情况会愈发严重，宅基地闲置增多，即使经济基础良好的农村地区也将具备较大的土地整理潜力。因此可以逐步放开指标必须来自原贫困地区的限制。此外，随着农村土地整理潜力被开发殆尽，还可将指标的来源拓展到低效利用的城镇建设用地，尤其是对“鬼城”“空城”进行土地整理。通过放宽指标的来源限制，土地要素市场将从农村与城市之间拓展到城市与城市之间，真正实现全国范围内土地要素市场的统一。

二是要拓宽指标的利用渠道，逐步用增减挂钩指标代替新增建设用地计划指标的分配。《土地利用年度计划管理办法》（2016年第三次修订版）规定，我国的土地利用年度计划指标包括：新增建设用地计划指标、土地整治补充耕地计划指标、耕地保有量计划指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标。其中新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标都要求新增建设用地的扩张需要保证占用耕地与补充耕地的平衡，但前者通常是通过开垦未利用土地，而后者则是通过将农村建设用地复垦为耕地来实现。此外，前者会使得建设用地面积总量扩大，而后者则能保持建设用地面积总量不变，通过流动与置换，使得土地资源的配置效率得到提高。过去为了提高增减挂钩节余指标收益，原国土资源部已经“适当减少节余指标流入地区新增建设用地安排，经营性用地尽量要求使用增减挂钩指标”，这一举措使得指标购入方的土地增值收益能够尽可能多地转移到指标卖出方。通过逐步用增减挂钩指标代替新增建设用地计划指标的分配，既能完成我国建设用地总量规模不扩大的目标，又能加速发达地区向欠发达地区的横向财政转移支付，还能够提升土地资源在全国范围内的配置效率。

（三）确定交易主体。当交易指标的来源不再局限于“三区三州”或原深度贫困地区，交易主体也将扩展到全国范围内所有区县。但现阶段所进行的跨省域节余指标交易中，大部分是由省级政府出面进行协商，再将相关指标进行下放。这一过程中，既可能出现省级政府强行向县级政府下达指标，也可能出现因交流不畅或逐层审批等原因导致区县无法及时卖出或购入节余指标的情况。相较于省级政府，市县级政府应当更了解区域内部土地资源的利用情况，具有更多的信息优势，因此将市县级政府作为交易主体更为合理。

（四）设计以自由竞价为核心的交易规则。近年来，我国一直在致力于推进要素市场化配置体制机制建设，其中股票市场可以说是较为完善且成熟的自由交易市场，因此建议在土地要素市场中借鉴股票市场交易的集合竞价方式进行价格确定，具体实施步骤如下。

第一，将交易的增减挂钩节余指标换算成标准耕地面积和建筑物面积。根据《耕地质量等级》（GB/T 33469-2016），我国耕地根据质量由高到低可划分为一至十等。为了方便交易，可以将不同等级的耕地根据系数换算成一等，如10亩十等耕地可折算为1亩一等耕地。此处仅为换算方式的说明，具体的换算系数需要由相关部门联合专家进行合理划定。建筑物面积则可依据中国城镇单位面积上所修建的平均建筑面积进行确定。

第二，参考股市交易方法采用集合竞价机制。指标交易双方在规定的时间内在统一交易平台中分别报出卖价和买价，根据成交量最大原则确定指标交易标准价，报价大于标准价的买方订单和报价小于标准价的卖方订单全程可以成交。结合表1进行说明。当报价为55万元/亩时，除了报价恰为55万元/亩的买方b愿意购入，愿意出60万元/亩的买方a也会愿意购入，买方需求量为100+100=200亩。但此时只有卖价小于等于55万元/亩的卖方愿意出售指标，合计50+100+200=350亩。综合买卖双方，可以得出成交量为200亩。同理可以计算出其他不同价格时的可成交量。根据成交量最大原则，标准价格设定为50万元/亩，此时指标是由卖方D卖出了200亩、C卖出了100亩，买方a、b都购入100亩，买方c购入100亩①需要说明的是，报出同样价格的买方或卖方可能不止一个县域。例如，这里的买方c可能是由2个县在50万元/亩的价格上分别愿意卖出120亩、80亩。那么此时c购入的100亩，可以按比例分摊到这两个县城中，即分别购入60亩和40亩。。通过集合竞价机制，在保证交易市场透明的同时，让交易双方能够根据指标对自己的真实收益与成本进行报价，充分体现价格市场交易制度的优势。以上只是简单的机制设计，更多细节需要进一步完善优化。

表1 集合竞价交易表

（五）中央政府建立统一交易平台。为了充分发挥要素市场化配置机制的优势，中央政府将不会直接参与到增减挂钩节余指标交易的竞价过程，但其应当在交易过程中扮演重要的“守夜人”角色。通过建立统一的交易平台，中央政府不仅需要承担前置审批、委托申请、信息发布、组织交易、成交签约、价款结算、交易鉴证以及权属变更等辅助性工作，更重要的是发挥监管作用：既要核查指标卖出方复垦耕地是否达标，还要监督指标买入方是否合理使用节余指标，是否超过了土地规划的限制等。这也意味着中央政府需要提前制定一套完善的规章制度，能够在交易前给予地方政府引导，并对交易过程中出现的违规行为进行合理处罚与及时纠偏。

增减挂钩政策作为土地发展权交易在我国的一次特色实践，无论是在促进农村地区发展、改善土地要素配置效率，还是在实现“先富带后富”、建立横向转移支付体系方面，都是重要的制度性尝试。通过增减挂钩政策的不断改进与完善，未来我国可以以增减挂钩节余指标交易为模板，将可交易的土地权益进一步扩大，构建全国统一的土地要素市场与横向转移支付体系。但也要意识到，现阶段节余指标交易是一次性买断制，横向转移支付带来的资金并不是可持续的，通过优化机制或将其他土地权益纳入全国统一市场交易中，或将探索出可持续发展的横向转移支付体系。例如，将耕地保有量纳入全国统一土地要素市场，允许地区之间进行耕地保有量的自由交易。在此情况下深圳可将4.03万亩耕地保有量指标转移到西部农业大县，且不同于增减挂钩节余指标的一次性买断，深圳每年都需为这些区县承担的额外耕地保有量提供财政资金。此举将不仅可以保证横向转移支付的可持续性，也在保证粮食安全的前提下，提升了全国土地要素的配置效率和耕地的集约化规模化利用水平。