自然资源资产审计助力乡村振兴的机制和路径研究

成 庆

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、引言

十九大报告中明确指出我国要实施乡村振兴战略，努力建设生态宜居乡村。现阶段乡村振兴战略取得了重要进展，基本形成了完善的制度框架和政策体系，但是仍然存在着生态环境治理问题突出、乡村人居环境改善不到位等问题。中共中央、国务院印发的«生态文明体制改革总体方案»，要求积极探索领导干部对自然资源资产离任审计，以审计的监督审查机制推动生态文明体制改革。自然资源资产审计能够客观评价领导干部自然资源资产管理和生态保护的情况，提高领导干部保护乡村生态环境的意识，改善乡村生态环境并助力乡村生态经济高质量发展。因此，研究自然资源审计案例，探讨自然资源审计助力乡村振兴的路径是重要的课题。

二、文献综述

现阶段我国自然资源资产审计和乡村振兴的研究较为分散，学者们的关注点主要在自然资源资产审计的框架建设、实现乡村振兴的必要性和实施路径等方面。郑石桥和吕君杰[1]提出了自然资源资产审计的理论框架，指出此类审计的本质是监督、评价和鉴证领导干部资源环境责任履行情况。张龙[2]认为自然资源审计需要全面权衡自然资源在开发、使用、生态保护等过程是否存在问题，做好风险防范，促进生态经济全面高质量发展。郭鹏飞[3]认为自然资源审计的重点是依据自然生态禀赋、总体情况和约束性指标和领导干部环境生态治理绩效等建立审计清单。

营造绿色宜居的自然生态环境是乡村生态振兴的基础，但是目前我国乡村生态治理能力较弱，自然资源管理保护措施还不到位，李晓东等[4]强调其中重要的原因是缺乏强有力的国家监督制度。曹学海[5]指出乡村振兴战略实施过程中在关注乡村经济的同时，也要注重完善乡村生态建设。王登山[6]认为审计具备推进乡村振兴战略实施的监督保障和规范建设作用。李昊起和宋程程[7]也强调了资源环境审计的监督和反馈机制能够促进乡村振兴战略的实施。李涛和吴彧端[8]探讨了国家审计促进乡村振兴的免疫预警、监督问责、纠偏修正三大功能定位，而这些功能正好能够满足乡村振兴战略对涉农资金、经济责任、资源环境等方面的信息审查需求。马品等[9]结合云南省自然资源审计经验，构建了自然资源审计疑点的指标体系，客观评价了自然开发利用管理和生态环境保护责任。

三、自然资源审计助力乡村振兴战略的必要性

(一)乡村生态环境保护意识薄弱

我国长期的城乡发展不平衡，不仅体现在乡村经济发展比较落后上，还体现在生态环境的低效治理方面。良好的生态环境是乡村的宝贵财富，但是乡村生态环境保护意识薄弱，环境治理问题普遍存在，垃圾分类措施不规范、无害化处理不到位，传统的农作物生产方式中农药化肥的广泛使用，以及高污染、高耗能企业向乡村的转移，这些行为都严重影响了土地、水源和空气质量，导致乡村人居环境和生态系统遭到严重破坏。在自然资源资产审计过程中要能够让领导干部意识到保护乡村生态环境的重要性，牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，加强农村突出环境问题综合整治，制定一系列乡村管理条例来约束和规范村民的行为，使村民们意识到保护乡村生态环境的重要性，同时加大对引进高污染企业资质和污染处理能力的审查力度，将乡村生态保护措施落实到位。

(二)乡村生态建设资金使用不规范

«中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见»的出台说明国家高度重视乡村振兴工作，大量公共资金和资源的投入容易导致权力运行过程中产生偏差。在资金的分配阶段容易出现统筹使用不规范和忽视生态环境破坏的问题；在资金的投入使用阶段容易出现资金分配不合理、下拨不及时的情况；在项目实施阶段容易出现项目进度推进缓慢效率低下的问题。因此，自然资源审计需要加大生态资金的监管力度，落实生态资金的归口管理和全程跟踪，促进乡村生态建设资金规范使用。

(三)乡村生态管理体制建设不到位

近年来，我国逐渐意识到生态环境保护的重要性，制定了一系列生态环境治理法规制度，但是自然资源资产产权法律体系和监管体系建设还不够健全，法律依据的部分缺失给审计带来了一定的困难。当国家宏观政策落实到乡村时，当地政府还不能够及时地制定因地制宜的管理体系，解决乡村生态治理问题的措施还不到位。我国生态环境风险管理和生态治理仍处于起步阶段，特别是乡村的生态治理与风险防范一直受到忽视，当前的乡村生态环境管理体制难以适应时代发展的要求。

四、X县自然资源资产审计中有关乡村振兴的重点内容

X县位于安徽省最南端，土地面积2126平方公里，境内有著名的国家森林公园和两个省级自然保护区，生态环境十分优美。在«领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)»以及审计项目计划的指导下，派出审计组对X县自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况进行了审计，其中审计的重点内容如下:

(一)调查乡村自然资源实物量

理清自然资源管理基本情况，能够为自然资源相关绩效考核和审计评价提供有用的信息和依据。调查乡村自然资源的实物量数据的最终目标是建立生态环境损害的终身问责制度，逐步提高领导干部保护自然资源的意识和重视程度。

在对X县进行自然资源资产审计过程中，涉及了水、土地和林木资源实物量的调查，结合自然资源清查数据和矢量版图，发现部分自然资源实物量实现增长，不存在异常变动情况，但同时也存在极少部分自然资源实物量未达指标和统计数据有差异需要进一步整改的问题。在审计的实施阶段，摸清自然资源实物量有助于掌握乡村环境治理的基本情况。通过运用地理信息系统和遥感技术比较历年自然资源实物量的变动，可以有针对性地审查异常变动情况，揭示区域内自然资源管理中存在的风险和漏洞，进而提出审计意见，有利于健全乡村自然资源管理和保护体制，助推乡村振兴战略的实施。

(二)揭示乡村生态环境质量

建设生态宜居村庄是践行习近平总书记“两山”理论的重要举措，改善生态环境是实施乡村振兴的一项重要任务。在对X县自然资源资产实施审计时，审计人员综合衡量了其打造生态宜居村庄和提升生态环境质量的情况。X县下辖10镇11乡，近年来，积极打造了国家级生态乡镇5个、省级生态乡镇19个以及市级生态乡镇21个，市级生态乡镇覆盖率达到了100%。X县也签订了关于耕地保护、环境保护、水污染防治和重大林业有害生物防控等有关生态保护的目标责任书，乡村生态环境质量得到了较大的改善，这充分说明X县以创建生态乡镇为抓手，高度重视生态环境保护和建设工作。

对比表1中X县水、大气、土壤质量的主要指标数据和变动情况，可以发现X县水污染防治到位，水质总体情况达标；空气质量优良天数略微下降，虽然未达到市级下达指标，但是年平均空气颗粒物浓度大幅下降，空气质量得到改善；在土壤治理方面，化肥、农药也得到了高效的利用。综合上述自然资源审计资料，可以得出X县生态环境质量提升较快和乡村生态振兴部署工作较好的结论。

表1 X县2018和2021年生态环境质量变化统计表

(三)审查自然资源管理和生态环境监督责任履行情况

自然资源资产审计深入调查领导干部任期内区域生态环境质量、相关政策制定和资金的使用情况，能够以揭示问题和督促整改的方式来促进领导干部完成生态环境保护任务，促进乡村生态环境改善。在实施乡村振兴的过程中不能忽视生态环境保护各项约束性指标的作用，审计人员要秉持客观公正的原则，审查区域内自然资源状况和领导干部履职尽责情况，督促严守各类资源的生态红线，一旦发现存在责任履行缺失问题，及时督促整改。

在对X县县长自然资源管理和生态环境监管责任情况审计时，重点对县政府批示的有关水源保护地日常管理、是否下达取水计划，土地批而未供、闲置土地的督察整改处置情况，松材线虫病防控是否公布重点预防区、自然保护区是否按规定建设界碑、界桩，水利建设、开发区工业企业等项目是否执行“三同时”制度，落实整改上级部门的环保督查情况，以及秋季是否存在秸秆焚烧等污染环境现象进行了关注。同时，关注了排污许可证、农药经营许可证的办理发放情况。审查的内容都是涉及乡村生态建设的关键内容。审计发现X县制定了完善的乡村治理规章制度，较好地履行了乡村生态环境保护责任，为全县自然资源管理和生态环境保护工作建章立制。

(四)审查乡村自然资源和生态环境保护相关资金

当前，国家和地方在乡村振兴战略的推进过程中投入了大量的资金和资源，当资源下达到乡村时，很可能导致资金被不合理分配和使用。审计机关在审查乡村各类自然资源和生态保护资金时要推动专项资金的使用进度和绩效，防止贪污腐败行为的发生。

在对X县相关资金审计过程中，审计人员重点审查了水资源费、森林植被费、中小河流治理和林业专项资金等，关注了农村人居环境整治、乡村新增用地土地管理和国家储备林建设项目，同时也抽查了自然资源管理和生态环境保护专项资金的收支结存情况，审查了财政部门对资金和项目的管理考核情况。审计发现资金的拨付使用基本上符合项目进度，但也存在极少部分资金拨付较缓的情况，例如林业专项财政资金和农村人居环境整治专项资金支出进度较缓。自然资源与生态环境保护专项资金的投入使用和绩效评价是乡村振兴的重要评价指标，要充分认识生态专项资金使用管理的重要性，进一步提高财政资金的使用绩效。

五、自然资源审计助力乡村振兴的路径

(一)重视生态环境保护情况，规范地方行为

自然资源资产审计工作中要重视对乡村自然生态环境的审查，开展审计时应结合国家法律法规和当地自然资源禀赋特点，对比«环境保护法»«大气污染防治法»«水法»«土地管理法»，制定审计方案，重点剖析当地土地、水、森林、土壤等重要的自然资源保护情况，充分掌握地方政府的重点生态工作任务。当然也需要进一步完善自然资源审计相关的法律法规，并制定配套的规章制度。理清自然资源，保护生态环境，关注生态环保问题的落实整改，有助于协助自然资源的开发利用，将自然资源优势转化为乡村产业、生态振兴的优势，防范自然资源面对的风险，从而促进乡村生态振兴战略的实施。

(二)创新审计方法，提高自然资源审计可操作性

由于自然资源资产的种类复杂、分布广泛、数据繁杂，传统的账证审计方法已经不能满足需求，需要更适当和有效的程序和方法来获取审计证据，需要积极探索开展自然资源资产审计的方法和技术。首先可以通过获取被审计单位会议纪要和乡村自然资源规章制度，围绕政策落实、目标任务完成情况和资金的投入管理使用绩效等事项开展研究；其次创新审计的取证方法，将实地调查走访与书面资料结合，检查检测设备、排污处理设备的投入使用情况；最后在审计中要结合地理信息系统、遥感监测和大数据分析软件，构建审计分析模型，发现自然资源资产审计问题。

(三)建设审计人才队伍，提升审计人员素质

在乡村振兴自然资源审计项目中，审计人员必须加强对相关法律法规的理解和学习，同高校和科研机构开展深度的交流协作，提升自己的专业素养和审计水平。同时，审计人员也需要具备一定的数据处理分析能力，学会整合分析数据以了解自然资源的基本情况和存在的问题，发现审计数据疑点，延伸核查相关审计证据，更好地实施审计取证。在涉及专业领域时要积极地请教专家，以此来增强审计的专业性和可靠度。因此，打造一个高质量的自然资源资产审计人才队伍，认真开展理论研究和实践，以问题为导向，理论结合实际，有助于解决乡村生态振兴审计存在的各类难点问题。