中外合作办学政策演绎及其动因分析

朱 芮，董一歌

(1.吉林化工学院 发展规划处，吉林 吉林 132022；2.吉林化工学院 学术期刊编辑部，吉林 吉林 132022)

中外合作办学这种办学模式，是时代发展的产物，顺应了国际化的发展。自改革开放以来，我国开始注重教育对外开放，明确发展经济要靠科技和教育。国家对外开放政策、高等教育大众化局面都是中外合作办学的助推剂。相关政策作为中外合作办学发展的指路灯，同样经历了从无到有，逐步完善的过程。中外合作办学发展至今，稳步前进，得到了社会的广泛关注，然而我们还必须理性地认识到，在其发展的过程中，还有些遗留问题没有解决，还有些问题待发现，办学水平还有待提高，还需更注重中外合作办学的内涵式发展。

一、我国中外合作办学政策演绎过程

(一)政策破冰期(1978-1994)

邓小平在1983年提出，教育要“面向世界”，而面向世界就需要打开国门，通过教育，去观察外面的世界，再通过教育，将外面的世界引进来，这种说法，为中外合作办学的政策起到了先导作用。三年之后，我国便拥有了第一个中外合作办学机构，南京大学的中美文化研究中心，成为我国中外合作办学发展的开端。即使中外合作办学发展了几年，但是在那时还没有相关政策来规范合作办学的发展，导致在办学过程中陆续出现了一些问题，又遇上1989年的东欧剧变，1992年我国出台《关于国外机构和个人在华办学等问题的通知》，明确指出不接受中外合作办学这种办学形式，导致中外合作办学的发展被搁浅。然而很快，这种局势得到了扭转，在邓小平南行讲话之后，再次鼓励合作办学的开展。1993年，国家颁布了《关于境外机构和个人来华合作办学问题的通知》，鼓励合作办学，成为合作办学政策领域最早的规范性政府文件。在历经了发展萌芽、停滞不前、政策鼓励的阶段，截至1994年，短短两年内，合作办学项目和机构的数量增加至70个。但是由于缺少相关政策的规划，因此该阶段的中外合作办学项目和机构质量欠佳，办学层次低、办学秩序也比较混乱。

(二)政策探索期(1995-2002)

为了让中外合作办学可以有法可依、有章可循地快速发展，1993年下半年，国家教委加快步伐、整理思路，开始拟订《中外合作办学暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，并于1995年初正式颁布。该《暂行规定》是中外合作办学领域首个比较全面的规章，其中指出，中外合作办学是我国教育事业的重要补充部分，明确了中外合作办学的性质。此外，还对中外合作办学的设立、运行、监督几个方面做出了明确的指示。同年3月，《中华人民共和国教育法》中提出要依法开展中外合作办学，培养国际化人才。至此，中外合作办学有了正式的法律依据。1996年，《关于加强中外合作办学活动中学位授予管理的通知》，明确了中外合作办学学历学位授予等问题。在此阶段，有了国家上位法的支持和中外合作办学政策的提出，中外合作办学迅速发展，截至2002年，根据中外合作办学信息监管网信息统计共有712个中外合作办学机构和项目，主要集中在我国东部沿海地区，相比于第一个阶段的非学历合作办学，该阶段的学历教育合作办学增加，但是办学质量依然欠佳，在专业设置方面缺乏高新技术的专业。

(三)政策发展期(2003-2009)

在经历了前两个阶段之后，中外合作办学朝着合法合规的方向快速发展，相关政策在此阶段也更加全面。2003年的《中华人民共和国中外合作办学条例》(以下简称《条例》)，是目前我们参照的根本性文件，它相比1995年的《暂行规定》，多了对中外合作办学项目的阐述，增加了关于变更、资产与法律等内容。为了更好地推进《条例》，2004年又颁布了《中华人民共和国中外合作办学条例实施办法》，增强了条例的可操作性。同年又颁布了《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》，此后《关于当前中外合作办学若干问题的意见》(2006)《关于进一步规范中外合作办学秩序的通知》(2007)，建立了主政策、补充政策、配套政策等，将合作办学的管理与发展更加法制化。为了保障中外合作办学的质量，2009年颁布了《关于开展中外合作办学评估工作的通知》，逐步评估已有的中外合作办学项目和机构。

(四)政策完善期(2010至今)

中外合作办学政策经历了发展期后，在此阶段的中外合作办学呈现出快速增长的态势。该阶段出台的《关于进一步加强高等学校中外合作办学质量保障工作的意见》(2013 年)、《关于部分中外合作办学项目违规超规模招生处理办法的函》(2014 年)和《关于进一步加强中外合作办学监管工作的通知》(2015年)等，使合作办学更加规范化。除此之外，该阶段还出台了不少关于对外开放的文件，为中外合作办学的发展提供了强有力的支持。例如《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》(2016 年)是我国第一份全面指导教育对外开放的纲领性文件，该文件的发布标志着中外合作办学进入了新的、关键的发展阶段，这个时期的基本特征是提质增效、服务大局、增强能力。全国教育大会(2018年)指出：要扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学。教育部全国教育外事工作会议(2019年)提出：加快和扩大新时代教育对外开放。2010 至今，中外合作办学又呈现出增长态势，尤其是一批办学基础好、起点较高的中外合作办学机构和项目得以举办，而一批低水平项目被淘汰。

二、政策变迁的趋势

(一)重视程度增加，地位提高

政策是实现健康发展的关键因素，政策的重视程度体现在其数量的增加和政策本质内容方面。首先，合作办政策发展的几个阶段，每个阶段的政策持续增加，政策的数量越多，说明国家的主导作用越强。在经历了第一个阶段的谨慎发展后，第三个阶段中几乎每一年都有一个政策的出台。说明国家对中外合作办学的发展持积极鼓励的态度。此外，在政策本质上，重视程度也逐渐提高，第一阶段中，比较1992年和1993年的两个政策，可以看出国家对合作办学从“关门”走向逐步开放。1995年的《中外合作办学暂行规定》中指出合作办学是我国教育事业的重要补充，而2003年的《中外合作办学管理条例》中强调中外合作办学是我国教育事业的组成部分。从“补充”到“组成部分”可谓是质的突破。

(二)内容更加具体、全面、可操作性强

纵观这几个阶段的历史政策，不难看出，政策中所体现的内容更加具体和全面。例如2003年的《条例》比1995年的《暂行规定》多了资产、变更终止、法律三个部分，内容上更加具体。又如2004年的《实施办法》较2003年的《条例》，完善了中外合作办学项目的内容，因为在2003年的《条例》中仅提到了中外合作办学机构，而忽略了中外合作办学项目。此外，在第三个发展时期和第四个完善时期，补充了关于学历学位认证、评估等具体问题的政策，使得合作办法的发展和管理更具法制化。

(三)向全方位、多领域、高层次办学

我国首先在职业教育领域鼓励合作办学的开展。在1995年的《暂行规定》中明确提出要鼓励在职业教育领域开展合作办学。而从2003年的《条例》开始，到后来的相关政策，均鼓励在高等教育领域，积极引进优质教育资源，开展高水平的合作办学。在第四个政策完善时期，国家相关政策更加关注高质量的教育对外开放，鼓励在新兴的、急需的专业领域开展合作办学。从单一的职业教育，跨到高等教育；从单一的合作领域到全方位、多领域，国家政策一直都在鼓励着中外合作办学。

三、变迁的动因分析

(一)社会背景的变化

1978年恢复高考之后，伴随着改革开放，我国的高等教育势如破竹。1983年，“教育要面向世界”的说法，开启了我国教育国际化发展的思想，随后中外合作办学崭露头角，然而好景不长，1989年的东欧剧变，在国际化政治的影响下，中外合作办学倍受牵连，停滞不前。直到1992年邓小平南行讲话之后，中外合作办学这种办学形式才再一次走入人们的视野。2001年，中国加入了WTO，让我们更加意识到要培养具有国际化视野的人才，才能更加适应社会的发展。我国的社会背景是在逐步对外开放的，因此在教育领域，教育的国际化发展也备受关注，在此背景下，促进了中外合作办学发展。

(二)教育发展的需要

众所周知，社会经济的发展，要依靠科技和教育来实现。1978年我国恢复高考，1999年全国扩大高等教育的招生，使得高等教育开始实现大众化。但是人各有所长，高考成绩不能决定一个人的未来，有些学生分数略低，却满怀着求学的心，而此时，中外合作办学就是除了复读之外最好的选择，学生可以享受着同等教学质量和更加丰富的教育资源，因此可以说中外合作办学拓宽了接受高等教育的路径。此外，2003年的《条例》中指出，中外合作办学收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件，因此很多高校借助中外合作办学，与一流的教育资源合作，改善学校的硬件软件设施。最重要的是，中外合作办学还能够满足社会对人才的需要，通过和国外优质教育资源的合作，可以培养出国内空白的、急需的、新兴专业的人才。因此中外合作办学的发展是教育发展的需要，同时也促进了我国的教育发展。

(三)对问题的回应

中外合作办学发展至今，每个阶段都遇到过不少问题，政策的出现及时解决了发展中的问题，对今后的发展指明了方向，使合作办学的发展更加规范。例如关于学费的问题，个别学校未将收取的学费用于合作办学项目，导致违规使用资金问题，针对该问题，2003年的《条例》中明确指出收取学费的用途。又如有些学校跟风开展中外合作办学，盲目地追求数量，忽略了内涵式发展；为了追求低成本、高收入，重复开展相同专业的合作办学，而理、工、农、医等领域合作欠缺，因此国家出台了《关于做好中外合作办学机构和项目复核工作的通知》，以促进中外合作办学的健康发展。

四、结 语

改革开放以来，我国教育国际化不断发展，中外合作办学作为时代的产物，越做越强，得到了社会的广泛关注。而这得益于科学合理的政策，政策明确了中外合作办学在我国教育事业的定位，解决了中外合作办学发展中遇到的问题，指引了中外合作办学未来的发展方向。通过梳理中外合作办学的政策，更加明确了中外合作办学的发展特征，让我们认识到中外合作办学的发展具有复杂性，正确的解读文件、将文件落地执行，可以推动中外合作办学的健康发展。