国土空间规划下的“三区三线”划定探索

2023-01-25刘婉虹

建材与装饰 2022年36期

刘婉虹

（晋中市城乡规划设计研究所，山西晋中 030600）

0 引言

城镇化进程推进速度不断加快，为从根本上落实中央城镇化工作会议精神，需要对目前现行的市县规划体制进行改革，积极探索出可以实现一本规划的方法，将“多规合一”的理念和原则体现出来。基于此，必须要结合目前提出的一系列要求，针对现有的矛盾冲突进行及时的处理，将三条控制线的战略指导意见落实到实处，通过协调商讨对现有的矛盾冲突进行及时的处理，加强日常的监督管理控制效果。同时还要将党中央提出的基本要求贯彻落实到实处，在国土空间规划中，对“三区三线”进行科学合理的划定和落实，为国家生态、粮食等各方面的安全发展提供保证。

1 “三区三线”划定现存问题

1.1 空间布局问题

结合目前“三区三线”划定现状，“三区”当中的空间分类方法具有非常明显的差异性，现有的空间界定缺少标准要求作为支持，之前的三生空间当中主要是以生态、生产以及生活空间为主，但是并没有提出相对明确概念和定义作为支持，同时这几者相互之间存在着非常明显的交叉以及重叠等问题。新提出的“三区三线”划定主要是按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序统筹划定三条控制线，农业空间内现状耕地要做到应保尽保，应划尽划，确保三条控制线不交叉不重叠不冲突。在整个划定过程中，必须要结合“双评价”中提出的基本要求和结果来进行操作，但是在实践中由于缺少技术指导作为支持，所以现如今的“三区三线”空间划定方法以及尺度仍然处于不断探索的重要时期，并没有真正的落实到实处。

1.2 划定问题

在“三线”中，划定侧重点具有非常明显差异性，无法从整体性的角度着手进行综合分析，存在的矛盾冲突也相对比较明显。现如今，在“三线”划定中，主要的研究以专项规划的划定方法为主，如果是单独的划定某一条边界，那么很难将“三线”作为其中的主要的整体来进行综合分析。划定的时间先后不一，缺少统一有效的标准作为支持，所以“三线”存在的空间交叠问题也必须要引起足够重视，以此来实现对刚性管控内容的有效监管，避免出现严重的矛盾冲突。近年来大量耕地流向园地、林地的突出矛盾，耕地转化为其他农用地及农业设施建设用地，导致年度进出平衡无序，这要求我们要提高认识，粮食安全是“国之大者”“三区三线”划定工作事关国家基本安全，作为规划工作者应引起足够的关注和重视。

2 “三区三线“与相关规划控制线间之间的关系

“三区三线”是目前我国国土空间规划和管控中的重中之重，同时也是其中不可或缺的重要组成部分，是“多规合一”重要研究结果。但是需要注意的是在“多规合一”开始之前，各部委基本上都是直接将自身的管理权限作为出发点，以此来实现专项规划和管理，对符合要求的规划控制体系进行编制和落实。比如在现阶段国土部门土地利用建设整体规划中的“三界四区”等方式，住建以及发展改革部门则是结合目前提出的一系列要求，对城市规划当中的“三区四线”进行落实，环境保护部门则是根据自身的一系列要求和特点，对生态功能区进行科学合理的划分和落实。现有的分隔空间控制系统在构建和具体应用过程中，通常都是在一段时间范围内能够将其自身的应用价值和效果体现出来。目前“三区三线”国土空间规划中，还需要结合原本已经获取到的成果，将这些成果作为出发点，以此来实现科学合理的规划和编制，更为重要的是要将原本与现有的规划进行整合，这样有利于在实践中逐渐形成全新国土空间规划系统。在“三区三线”规定以及空间规划控制中，其自身在上下规划控制线以及控制区等各方面都存在不一致等问题，尤其是在国土空间规划中，其自身的省级生态红线边界县级之间存在不一致等问题。所以必须要结合目前提出的一系列要求，对国土空间规划进行编制和落实，同时还要对上下级规划关系进行妥善处理，避免出现严重的隐患问题。

2.1 与专项规划之间建立有效的衔接

针对各部委现有的规划内容展开分析，对国土空间规划进行编制和落实时，必须要展开更加详细的分析，同时还要将其纳入整个国土空间规划系统中，对于目前已经划定的控制规划来说，将其直接作为国土空间规划编制中的重要参考依据。结合当地实际情况以及国土空间控制的基本要求，对国土空间控制生态红线等进行科学合理的编制和落实，同时还要对永久性基本农田、城镇开发边界逐渐形成的生态空间等进行科学合理的规划和落实。更为重要的是由于各部门相互之间的统计口径无法达成一致，所以必须要保证部门相互之间的基础地理数据无法形成统一有效的落实[1]。基于此，对现有坐标体系进行及时的转换和处理，通过对地理信息体系进行合理利用，以此来实现有效处理，同时还要对统一的底图进行妥善处理，后续实现对“三区三线”的统一。

2.2 与上下位置规划之间的衔接关系

如今，结合目前最新国土空间规划系统构建和应用现状，整体的统筹规划都是从国家级着手，一直到的乡镇级展开规划和建设。对于各方面的规划来说，在内容方面具有非常明显的差异性，各自的侧重点也大不相同。在同一区域范围内进行绘画时，必须要体现出整体性、系统性的特征，也就是在各项规划，必须要体现出各因素条件相互之间的关联性。所以在现阶段我国省级国土空间规划中，必须要将国家发展战略放在首要位置上，以此来保证各项工作的全面有序开展，同时还要对国土空间开发的保护目标以及格局进行合理的创设和利用。对功能分区进行划分和确定时，必须要对区域进行合理的划分，对控制线自身的轮廓进行模糊处理，此时，对县级以及市级国土空间规划等各项工作的开展，必须要投入更多的支持[2]。对于市县国土空间规划来说，必须要保证实现合理的安排和统筹规划，结合上级划定的控制区，对控制线进行确定，以此来对“三线”的划界进行确定。

3 国土空间规划下的“三区三线”划定思路及管控措施

3.1 “双评价”的实施

对整个区域范围内现有的诸多区域资源环境等进行分析，对区域发展特征以及现存的诸多问题进行确定，将生态保护以及农业生产等放在首要位置上，对符合要求的差异化评价指标体系进行科学合理的构建和落实。对整个生态保护以及农业生产等各方面因素条件展开客观合理的评价和分析，对判别矩阵以及指标修正等方法进行合理利用，以此来实现对单项评价结果的集合、修正处理，这样才能够将生态系统服务功能的作用和价值体现出来，同时还可以对现有的生态敏感空间进行完善和优化，对农业生产以及城镇建设中的基本要求进行确定，同时还要对符合要求的空间进行创设和利用[3]。将生态保护重要性评价等放在首要位置上，结合目前提出的一系列评价结果和要求，将现有的诸多内容作为基础性参考内容，这样有利于对整个用地空间属性进行识别和利用。

3.2 初划三区空间

通过对定性评价整合等方法的合理利用，可以实现对生态空间、农业以及城镇空间的初步划分。基于此，将“双评价”作为其中的重要参考依据，根据实际研究结果，对现有国土空间进行分类和整合，同种可以得到聚合城镇建设适宜性的基本评价，对现有评价单元底图进行完善和优化。如果评价单元当中的某一类型空间适宜性评价是一般适宜以上，那么此时的整个评价单元所地雷对应空间必须要保证与该类型空间之间达成一致，也就是直接将该类型评价单元划分为该类型空间当中的Ⅰ级适宜区。如果评价单元当中存在各种不同类型的空间适宜性等诸多问题，可以根据实际情况的不同，以分级分类等方法，对整个评价单元当中的Ⅱ级适宜区进行划定。在针对空间进行判定和分析时，要将农业大于生态大于城镇的原则放在首要位置上，根据生态保护适宜性的等级结果，对现有空间进行合理的划分，在该方面具有一定的优先权[4]。对于生态适宜性等级相对比较高的区域来说，需要将该类型的评价单元划定到生态空间范围内，这样才能够实现严格的保护和管理。在与实际情况进行校准以及取舍时，要将生态优先作为其中的重要前提条件，同时还要将农业空间以及城镇空间作为其中的重要衡量要素，将空间当中现有Ⅰ类、Ⅱ类适宜区都可以实现交和取整，这样最后可以得到有效的三区雏形。由于三类空间具有一定的连续性、完整性等特征，所以在后续对集中更加琐碎的空间进行处理时，可以通过人为修正的方式进行操作，这样可以从中得到三区空间的初期划定结果。

3.3 生态保护红线与永久基本农田评估的调整和优化

针对目前已经获取批准，同时已经划定了部分空间的区域进行分析，发现这些区域已经明显的具备最为基础法律效应。由此可以看出，在针对生态保护红线以及永久基本农田进行处理时，并不只是直接将原本的成果推翻重新进行划定处理，而是通过对三调的合理利用，在现有法定规划区的基础上，对目前已经取得规划成果的划定情况进行客观合理的评估和总结，对其中存在的矛盾冲突等进行重点识别，对引起冲突的具体位置、范围以及面积等进行确定。根据“双评价”中提出的要求和不同类型实际情况，提出有针对性的优化策略，对现有的建议和意见进行完善和优化，对生态保护红线以及永久基本农田保护红线进行科学合理的划定和利用，更为重要的是要对生态保护红线以及拥挤基本农田的整体性、连续性等进行综合分析，这样做的根本目的是为了保证生态保护红线以及永久基本农田保护面积的有效控制，避免出现面积不断缩小等情况，以此来实现对城镇开发边界的合理划定。

3.4 城镇开发边界的划定

城镇的开发边界在划定时，必须要对目前现有的诸多影响因素进行综合分析。划定中，主要是将城市的发展限制条件以及发展需求等作为出发点展开深入研究，促使其逐渐形成基本共识[5]。现如今，国内在城镇开发边界划定中，基本上都是在“双评价”的基础上进行操作，以“三调”土地利用现状分类和数据成果为基础，与现有的诸多模拟模型进行结合，以此来达到良好的效果。对城镇建设用地规模进行科学合理的预测和分析，同时结合上位规划中提出的基本要求，对城镇发展定位以及趋势等进行分析，同时还要保证经济发展水平得到有效提升，对现有的产业结构进行完善和优化，保证城镇发展阶段的有效推进，以此来提高城镇发展水平。与此同时，对符合要求的人地关系、产城关系等进行构建和落实，同时还要对城镇人口以及用地规模进行预测和分析，将城市发展的内在需求作为基础导向依据，通过对人工神经网络的合理利用，可以实现对现有模型的构建和利用，以此来实现对城市未来发展以及需求用地的情境模拟处理。在现有的固定输入值以及输出值等各项参数确定之后，对用地转换规则以及现有的模拟训练等进行完善和优化，对现有的参数进行合理利用，以此来实现自身迭代运算等各项工作的有序开展，从中可以找出土地利用变化规则。在该基础上，对城市用地扩张过程进行模拟处理，这样才能够从中获取到该情境下城镇开发的基本边界。

将“双评价”的最终结果作为基础导向依据，通过对元胞自动机模型的合理利用，可以实现反向的情景模拟处理。将城市建设用地的适宜性或者是生态环境的敏感性等作为出发点展开综合分析，对引起的不适合开发建设区域等进行分析，将这些区域直接作为限制因子导入对应的模型中，对目前建设用地展开有针对性的迭代模拟处理。将已经构建完成的模型全部都自动化的计算到对应的领域中，实现对现有随机因素以及转换概率的使用，将迭代到建设用地的总规模以及预期城镇开发规模实现同步操作，一直到模拟结束后，可以从中获取到情景下城镇开发的基本边界。对ANN人工神经网络模型以及CA模型情景模拟分析结果进行高效的耦合处理，基于此，对整个城市空间动态变化情况进行模拟分析，同时还要对城镇开发边界进行初步的划定和分析。更为重要的是要结合目前提出的一系列要求，对人口以及用地规模展开客观合理的预测和分析，同时还要对城镇的弹性发展区等诸多因素条件进行综合分析，这样才能够及时对城镇开发边界进行修正处理，保证最终获取到的城镇开发边界具有准确性、可靠性。