周口市农村集体产权制度改革实践探究

□刘海玲

（周口市水产技术推广站，河南 周口 466000）

农村集体产权制度改革是明晰产权和保护权能，进一步发展村集体经济、提高农民生产积极性、帮助农民致富增收的前提和基础，能增强乡村治理、民主、政治等方面效能，对于巩固脱贫攻坚成果、带动农民增收、实现农民共同富裕、实施乡村振兴战略具有重大现实意义。

1 集体产权制度改革的具体做法

农村集体土地资源、资金、资产归集体所有，是广大农民辛勤劳动积累的财富，农村集体成员拥有资格权和使用权。农村集体资产不清、权属不清、流失严重、历史遗留问题较多、农民思想观念守旧等问题，严重制约了农村集体经济的发展，侵蚀了农村集体所有制的制度基础，只有深化农村集体产权制度改革，才能从根本上解决这些问题。习近平总书记多次主持召开会议研究，作出重要指示：要通过产权制度改革赋予农民更多的财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素的潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营的新机制。

周口市2018 年5 月在全市13 个县、市、区全面推进了农村集体产权制度改革工作。

1.1 加强组织领导

市委、市政府多次召开全市产权制度改革工作、清产核资工作动员会、部署会和推进会，先后制定并出台了市级农村集体产权制度改革的实施意见和实施方案等一系列指导性文件。

1.2 政策宣传发动群众

市、县农业农村部门挑选业务骨干深入基层，加强对产权制度改革政策的解读和对基层干部的培训，积极组织各地人员参加部、省产权制度改革培训班，并到济源市、焦作市、驻马店市等地考察学习。多批次派出培训小组深入乡、村，针对清产核资、成员界定、折股量化以及成立村集体经济合作社等环节进行业务培训。

1.3 乡镇协助完善相关资料

按照产权制度改革程序进行，在清产核资、成员确认、资产量化、股份设置等关键环节，乡镇对各村在业务培训的基础上协助完善相关资料，召开村民代表会议，公布清产核资、成员认定结果，并张榜公示，确保产权制度改革工作公开、公正。经过几年的改革实践与探索，各县、市、区成员确认、资产量化、设置股份、集体经济组织登记赋码等工作基本完成。共清查核实集体资产145 亿元；集体土地面积103.77 万hm2，其中建设用地17.4 万hm2；完成4 971 个行政村成员身份确认、成立村集体经济合作社及其登记赋码发证工作；确认集体成员286.8 万户、1 165.9 万人。

2 产权制度改革取得的成效及典型经验

通过改革突破束缚集体经济发展的体制机制障碍，完善“统分结合、双层经营”的农村基本经营制度，顺应农民群众的新期待，明晰农村集体资产的归属，赋予农村对集体资产更多的权能，增加农民财产性收入，调动个人积极性，实现了集体资产保值增值，为全面推进乡村振兴战略实施、实现农村经济的“二次飞跃”提供了发展平台[1]。

周口市207 个乡镇4 971 个村成立新的农村集体经济合作社，由于农业大市村集体经济薄弱，大部分行政村基础设施落后，有些地方不断创新做法、积累经验、破解难题，探索出多种形式发展集体经济，取得一定成效。一部分村集体经济组织已开展经营业务，有的村集体股份经济合作社实现分红，涌现出一批先进典型，为同类型的村集体提供经济发展的路径。

2.1 创新红利分配方式，保障群众合法权益

为了让广大群众享受产权制度改革的红利，部分县（市、区）乡镇以更多群众享受改革成果为目标，充分考虑不同群体利益，在法律法规明确规定的对象全额享有股权的基础上，对于农转非、空挂户、出嫁女、入赘男等不明确的规定从宽界定。

例如西华县奉母镇在成员界定上，经民主讨论决定，16 周岁以上离开本集体经济组织的群众仍可以享受本集体经济组织的福利股，充分保护了出嫁女、入赘男的权益。

郸城县李楼乡大宋村分类配置股份，对人和户口都在村的集体成员每人配3 股，人在村户口不在村或户口在村人不在村的集体成员配2 股，人和户口均不在村的集体成员配1 股。这些红利分配方式的创新受到群众欢迎。

2.2 激活闲置资源，让不动产活起来

川汇区邵寨村位于周口市川汇区中心城区北部，是川汇区城北办事处首批改革的行政村之一，邵寨村有农用地263.33 hm2，其中耕地面积217.33 hm2，常住人口2 489 人，村里未能充分利用的废旧坑塘、四荒地超过26.67 hm2。

2018 年6 月按照中央部署，邵寨村开展了农村集体产权制度改革工作，成立了农村集体经济股份合作社，量化集体资产440 万元，制定股份经济合作社收益分配意见，逐步将“福利分红”方式调整为“按股份分配”方式。邵寨村进行招商引资，将闲置土地资源通过土地出租、村企联合等方式发展集体经济，通过围绕全村产业布局，依托兴家园林、三川豫龙肥业、四方药业、农民专业合作社等激活闲置资源，通过股份经济组织合作社示范带动，利用废地、荒地、废坑塘发展食用菌、芦荟、芦笋、蔬菜、巨菌草种植和中华鲟养殖等。

西华县奉母镇七二村通过产权制度改革清产核资，收回未承包到户集体土地8.13 hm2，增加村集体年经济收入12 万元，净收益的30%作为村集体公益金，其余全部用于1 584 名股东分红，取得了良好社会效果。

商水县张庄乡徐庄村清查收回闲置宅基地达到90 块，将25 块分给符合条件的农口，剩余65 块登记造册，编号存档，作为集体储备。

项城市李寨镇李寨村以群众入股的方式进行集中“土地流转”。2019 年以来，共计流转土地63.67 hm2，使村集体收入和农户收入增加。发挥区位优势建商贸城并且注册成立物业公司，通过房屋租赁进一步增加村集体收入。

扶沟县桐丘街道西关居委会利用城郊地势，引导农户将土地集中承包给农场主，开发生态采摘葡萄园13.33 hm2以上、绿化林木种植10 hm2以上，村民既收到土地租金，又能在农场中打工增收。租赁村集体闲置厂房、土地、仓库、办公用房等集体资产，年租赁费约35 万元，壮大了村集体经济，也带动群众增收。

2.3 发展特色经济，打造产业品牌

周口市川汇区富民社区是刚成立的社区，缺少资金和土地资源，在开展农村集体产权制度改革后，富民社区集体经济股份合作社以加强基层党建为统领，以深化改革为动力，结合实际情况，不断探索发展社区集体经济的有效途径。通过多方考察和学习，富民社区集体经济组织成员入股约10 万元，集体决定以藏红花项目为依托，建立“党支部+合作社+基地+农户”发展模式，充分发展林下经济、室内及庭院经济，发挥区位优势，盘活社区、农村资源资产，围绕产业短板和市场需求，通过保底收益、按股分红、订单收购、村企对接等形式，使集体有收益、合作社有利润、农户有增收，构建和谐社区。在实际发展过程中，富民社区集体经济组织股份合作社盘活了闲置的林下资源、室内资源及庭院资源，提高了经济效益，带动越来越多农户加入到藏红花的种植中，为人们提供就业机会。

目前，富民社区集体经济股份合作社已搭建藏红花种植、开发、销售平台，并创建了“国太藏红花”品牌，开发了藏红花花茶、藏红花护肤品等系列产品，并走向品牌化发展道路，其社员经济收入提高了87%。富民社区集体经济股份合作社聚焦藏红花产业发展，力图建设成为继上海崇明、江苏徐州、安徽亳州后的第四大藏红花产业基地。在党建引领下聚焦藏红花产业链布局，创新发展，进一步整合社区资源，最大限度激发集体经济组织股份合作社经济活力，推进产业品牌高质量发展[2]。

3 产权改革制度过程中出现的问题

3.1 部分基层干部认识不到位

一些基层干部对集体产权制度改革认识不到位，未能以全局的高度统筹谋划农村集体产权制度改革，对改革工作顾虑重重；部分基层干部不敢担当，担心因改革不当造成集体资产流失，害怕犯错担责；个别村干部担心集体产权改革后自己失去权力；部分基层干部对改革工作思想认识不到位，重视度不高，没有抓实工作，以日常工作任务重、忙为由敷衍应付；部分乡镇没有履行主要责任人责任，主要领导没有亲自安排部署研究产权制度改革工作，对中央的产权制度改革政策学习不深、研究不透，对产权制度改革的目的、意义、目标、内容、时间节点等情况了解不全面；一些村党支部书记没有履行第一责任人责任，未能亲自组织推动改革，担心触及矛盾，没有深入发动群众参与，行动迟缓，工作不深入、不具体，对改革情况讲不清、说不透，村级集体资产清理不彻底，不能很好地开展产权制度改革后续工作。农村集体经济产权制度改革涉及面广泛、矛盾多、情况复杂、操作难度较大，个别行政村考虑稳定、上访等方面，拖延了改革进程。这些因素导致部分干部群众消极应对农村集体产权制度改革，主观上影响了农村集体产权制度改革的进程和成果[3]。

3.2 部分县乡产权制度改革机构不健全

部分县（市、区）农村集体产权制度改革领导小组及办公室未充分发挥作用，部门间联动机制不完善，农村集体产权制度改革日常工作基本靠农业农村部门“单打独斗”；因机构改革，各级农业农村部门岗位、人员流动较大，部分县（市、区）农村集体经济产权制度改革大多由局属事业单位农经站开展工作，造成市、县上下衔接不紧密，影响工作效率和成效；乡镇农经组织力量薄弱，经过全国乡镇机构改革，乡镇一级没有农经部门，农经管理职能人员力量单薄，专业农经人员严重不足，全市乡镇没有农经机构，产权制度改革人员都是乡镇临时兼职人员或第三方人员，严重影响了产权制度改革工作的进度和质量。

3.3 部分县乡产权制度改革工作中各项程序操作有待规范

产权制度改革涉及面广、政策性和业务性强，个别县乡两级指导不到位，规范性操作笼统。有的村未广泛征求群众意见，股权设置方案直接照搬指导意见或别村方案，未明确规定股份设置等；有的村在制定成员身份认定标准问题上未召开村民会议或代表会议讨论通过；有的村清产核实报表不规范、清查时点和登记时点混淆、资产清理有遗漏；有的村清产核资、成员确认等结果没有及时全面公开，入户调查等关键环节没有群众签字等。

4 解决农村产权制度改革中问题的工作思路

4.1 加强宣传引导，强化组织领导

各级党委政府应高度重视，对产权制度改革工作进行再安排、再部署和再要求，推动产权制度改革工作向纵深发展。建立市、县、乡镇的领导体制和工作机制，各地成立党委主要领导任组长的领导小组，乡、村、组三级联动，落实工作措施，农村集体产权制度改革工作重新“回头看”，规范操作，将农村产权制度改革壮大集体经济纳入相关部门和各乡镇年度目标管理考核体系，有关部门各司其责，形成推进改革工作的合力，确保产权制度改革工作有序推进[4]。

4.2 做好农经队伍建设

建议按照中办发（2014）61 号文件《关于引导农村土地经营权有序流转发展适度规模经营的意见》中“加强农村经营管理体系建设，明确相应机构承担农村经管工作职责，确保事有人干、责有人负”，成立乡镇农经机构或把农经职能划入乡镇乡村振兴办公室，每乡确定5 位专职农经人员，培养一批刻苦敬业、认真学习、熟悉业务的业务干部，确保有效履行农村集体产权制度改革、壮大村集体经济、农民合作社、家庭农场等农经职能，确保中央各项农村改革政策落实落地，不断促进村集体经济组织发展壮大[5]。

4.3 精准核实数据，接受群众监督

在农村集体产权制度改革过程中，个别村未严格按程序规范操作。在调研中发现，有的村在制定成员身份认定标准、股权设置等重要问题上，未召开村民会议或代表会议讨论通过；有的村清产核资、成员确认等结果没有及时全面公开，入户调查等关键环节没有群众签字，或是在制定指导性文件时照搬照抄等。

针对这些问题，建议抓好程序操作，加强督导检查，在农村集体组织产权制度改革工作中严格按照程序操作，从产权制度改革的集体成员身份界定、集体资产清查核资到集体成员的股份量化、股权分配，都要严格按照程序要求，实行“三榜公示”，充分保障集体经济成员的知情权、参与权、建议权和监督权，每项重大决定都召开集体经济组织成员代表会，充分尊重集体经济组织群众意见，群众不认可的决定不能强制推行，要发挥群众主体权益，确保广大农民群众的切身利益。

在清产核资、村集体成员确认等关键环节，具体由乡镇协助完善相关资料，乡、村两级负责人和村民代表逐村逐户核实签字，确保政策贯彻更透彻、调查资料填写更规范、信息统计核实更精准，遇到问题上报县级、市级解决。同时，以村为单位，召开村民代表会议，公布清产核资、成员认定结果，并张榜公示，接受群众监督，消除群众顾虑，确保产权制度改革工作公开、公正、公平。认真开展“回头看”工作，甄别和解决产权制度改革工作中遇到的矛盾和问题[6]。

4.4 创新集体经营模式，壮大集体经济

建立基层农村产权流转交易市场，依法开展村集体资产出租、土地承包经营权、无形资产等农村产权信息发布、鉴证服务、抵押贷款服务、农业投融资服务、农村资产评估、政策法规咨询等流转交易，各类房产设施、荒置土地等放在产权流转交易中心租赁。与服务型农民合作社合作，构架合作社与农户的桥梁，村集体统一把农户土地外包给服务型合作社托管，用农业订单贯穿服务，发展服务规模经营。

“合作社+村集体+农户”模式破解了小农户碎片化生产的局面，村集体还可收到总利润30%左右的管理费。村集体可通过盘活当地资源，多模式产业发展壮大农村集体经济，打好全面推进乡村振兴战略的坚实基础[7]。