全过程人民民主的“全过程”探析*

2023-01-23向青山

中共南京市委党校学报 2022年6期

向青山

在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中，习近平总书记首次公开提出“全过程人民民主”的理念，随后在同年10月中央人大工作会议上的讲话中，对这一理念做了比较系统的阐述。党的二十大报告中前后九次论及“全过程人民民主”，内容涉及对过去成就的总结、对未来目标的设定、对当前工作的要求，形成了用“全过程人民民主”统摄民主政治建设的基本格局和话语方式。

自“全过程人民民主”提出以来，学界对这一理念的研究已有数百篇文献，内容既包括其思想渊源、理论逻辑、制度路径、价值功能等，又涉及这一理念与人大、政协、法治、基层治理、传统文化等方面的关系。不过少有研究成果思考这样的问题：在已有的“人民民主”前面为什么加上“全过程”？这里的“全过程”到底蕴含怎样的深刻内容？其背后体现的是何种民主政治建设的逻辑思维？从理论上说，这些是需要首先梳理清楚的问题。

一、原则和理念体现了“全过程”民主集中，蕴含了丰富的辩证思维

在中央人大工作会议上的讲话中，习近平总书记指出，全过程人民民主实现了“过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一”，这“四统一”的背后体现了民主集中的原则和理念。民主集中制是党的根本组织制度和原则，也是我国国家机构的组织和活动原则，而当我们分析全过程人民民主的“四统一”时，会发现它与民主集中的原则和理念非常契合。

(一) 过程民主和成果民主的统一

民主一方面体现为选举、表决等活动中权利人意志和利益的表达过程，过程民主是民主理念的基本内容，过程的“缺失”便意味着民主的“缺实”。我国的民主充分体现了民主的过程要求，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等活动，都在时间、空间、顺序、条件等安排上保证了充分的发言、研讨、提问、表决等过程。在研讨或争论激烈的情况下，我们甚至会更改原定议程，延长民主讨论的时间，保证过程民主的充分开展。

但另一方面，我们的民主不是为了过程而过程，民主过程只是方便各方意见和利益的表达，目的是制定被更多人认同或接受的法律或决策，产生对经济社会发展更有利的民主结果。所以在民主制度设计上，我们既保证民主讨论的过程，又确保“议而后决”。以人大组织和工作模式为例，人大代表的选举、代表的讨论和表决、各专门委员会的产生与工作方式，都充分体现过程民主；而常委会会议、委员长会议(主任会议)、各工作委员会的产生与工作方式，则在发挥民主的基础上强调权力的相对集中行使以及决策的高效。

与中国不同，美西方议会过于强调民主争论的过程和各方意志及利益的表达，容易导致“议而不决”。一项法案在议会中反复辩论却难以表决，各方争论激烈甚至大打出手，党派之间类似“驴象之争”为反对而反对，已经成为司空见惯之事。“议而难决”“议而不决”的民主使过程民主和结果民主出现分离，违背了民主的本意，已经成为西方民主制度难以去除的“毒瘤”。著名学者福山指出，“美国的分权制衡体制使政府难有大的作为，这种‘否决政治’严重损害了美国政治的效能，引发政治总体衰朽的趋势”。

(二) 程序民主和实质民主相统一

过程民主的规范性要求体现为固定化的程序规定，程序民主通过制度和法律保证民主过程得以顺利开展，是民主制度化、法治化的重要体现。我国的民主制度有严格的程序性要求，这在各种民主形式中都有充分的体现，例如人大代表的直接选举和间接选举都有比较完善的法定程序和规则。

在强调程序民主的同时，我们也强调实质民主。我们强调民主不仅仅体现为参与的程序，更体现为参与的实质效果。尤其是在认识论上，我们认为民主不仅仅体现为一系列程序性要求，更体现为一种实质性定位：民主本身不是目的，而是工具和手段，目的是激发人民群众的积极性、主动性、创造性，更好实现科学民主决策，从而更好服务于人民的根本利益，服务于国家的发展全局，服务于社会主义现代化建设。党的二十大报告指出，我们发展人民民主是要“发挥人民群众积极性、主动性、创造性，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面”。

与中国不同，美西方民主制度更强调“程序正义”。在他们的政治理念和政治文化中，民主主要体现为程序性要求，强调投票程序和竞争环节，而不是实质性效果，对于“程序之后”的问题甚少关心。例如在国家元首或政府首脑的选举中，青年政客也好，当红明星也罢，只要符合法定的竞选条件要求，都可以成为候选人，而只要获得法定数量的选票，就能成功当选。至于当选后工作能力是否胜任，对选民的前期承诺能否兑现以及多大程度兑现，却很难在制度层面得到保障。

(三) 直接民主和间接民主相统一

我国的民主制度既有直接民主形式，也有间接民主形式，一般而言，在基层直接民主体现得更充分，在中上层则间接民主体现得更多。在人大代表选举中，县乡两级人大代表由选民直接选举产生，地市级以上人大代表则由间接选举产生。在民主决策中，越是在基层，民众直接表决的情况越多；越是到高层，由政治精英、专家学者、民选代表等代为决策的程度越高。但不管是哪个层级的民主活动，事实上都融合了直接民主和间接民主的成分，乃至在党代会的报告和国家法律的起草制定过程中，也往往要认真听取吸纳社会各方面的意见建议。

实事求是地说，美西方的民主制度在直接民主和间接民主的结合方面，做得相对比较好，虽然这种结合主要体现在民主选举方面。以美、法、英、德四国国家元首、政府首脑以及议会议员选举为例：美国的总统是选举人团选举，属于间接选举，但参众两院议员都是由选民直接选举；法国的总统是由选民直接选举，国民议会议员也是由选民直接选举，参议院的议员则是选举人团间接选举；英国下院的议员由选民直接选举，内阁首相由下院多数党党魁直接出任，上院的议员则基本上由英国国王直接任命；德国联邦议院的议员由选民直接选举，联邦政府总理由联邦议院多数党或多数党联盟确定，联邦参议院则由各州政府直接派遣代表组成。

(四) 人民民主和国家意志相统一

民主的本质是要表达参与者的意志和利益，但不同的民主制度和民主文化对“参与者”有不同的规定和理解。人民民主所要表达和体现的是人民的意志和利益，要理解“人民的根本利益”，首先要理解“人民”这一概念。我们可以将“人民”与“公民”这一对概念做个对比：从概念属性来说，人民和公民都有政治和法律双重属性，但相对来说，人民偏重政治属性，公民偏重法律属性；从主体属性来说，人民强调整体性，公民强调个体性；从关联属性来说，人民更多地与国家相关联，公民更多地与权利相关联；从道德属性来说，人民强调集体性，公民强调利己性。

因此，人民的根本利益是全体的而非个体的利益，是全局的而非局部的利益，是长远的而非短期的利益。这样理解的人民的根本利益，与国家的根本利益休戚相关，两者具有天然的统一性：保障和捍卫人民的根本利益就是在保障和捍卫国家的根本利益，而捍卫和发展国家的根本利益也有利于维护人民的根本利益。不能脱离人民的根本利益来理解个人权利，也不能脱离国家的根本利益来实践公民民主。

与中国不同，美西方大众民主与国家意志之间容易产生制度性和结构性冲突。他们把民主理解为相互冲突的个体意志和利益的表达，因而强调竞争性选举和多数决定规则。但在理论和实践中，多数人的决定并不总是好的：其一，这意味着少数人的意志受到压制，哪怕少数人的比例高达49%；其二，哪怕是绝对多数人的选择，也可能是非理性而短视的。例如高福利下的希腊债务危机，希腊政府原本想通过适当降低福利水平来缓解财政危机，但多数公众不愿压缩福利，在民主表决中未通过这一方案，致使债务危机日益严重。这是典型的多数人的意志与国家意志相冲突的例子。

上述“四统一”民主所概括的四个方面各有侧重，但在关系处理中又体现了共同的原则和理念：民主与集中的结合，而且是从更加具体的方面，体现了民主与集中相结合的原则和理念。从哲学上说，这一原则和理念的背后，又体现了丰富的辩证思维，即凡事从正反两方面去考虑去分析。

二、领域和范围体现了“全过程”民主涵盖，蕴含了丰富的系统思维

在中央人大工作会议上的讲话中，习近平总书记说我国的民主是“全链条、全方位、全覆盖的民主”，这“三全”民主的背后体现了民主涵盖的过程、制度与保障要求，体现了分析问题的系统思维。

(一) “全链条”的民主

“全链条”是就我国民主所包含的全部环节而言的，囊括了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督五个环节。这五个环节首尾衔接、环环相扣，确保民主流程各环节纵向贯通。二十大报告对上述五个环节都有相关论述：在论述民主选举时强调“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，保证各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督”；论述民主协商时指出“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”；论述民主决策时强调“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”；论述民主管理时强调“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，要“健全基层党组织领导的基层群众自治机制”；论述民主监督时要求“完善人民政协民主监督和委员联系界别群众制度机制”。

(二) “全方位”的民主

“全方位”是就我国民主的制度完备性而言的，给人民民主提供全方位的制度保障。这些制度包括人民代表大会制度这一根本政治制度，同时也包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度三大基本政治制度，还包括选举制度、政府制度、监察制度、问责制度、公务员制度等重要政治制度，此外还包括爱国统一战线这一重要法宝。正是这些制度和机制的全方位保障，确保了我国人民民主的横向延伸。这些制度和机制在党的二十大报告里都有相关论述：论述人民代表大会制度时强调“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”；论述中国共产党领导的多党合作和政治协商制度时强调“发挥人民政协作为专门协商机构作用”；论述民族区域自治制度时强调“坚持和完善民族区域自治制度，加强和改进党的民族工作”；论述基层群众自治制度时强调“加强基层组织建设，完善基层直接民主制度体系和工作体系”；论述爱国统一战线时强调“完善大统战工作格局，坚持大团结大联合”。

(三) “全覆盖”的民主

“全覆盖”是就我国民主的实践保障而言的，是可以做到完全覆盖、不留“死角”的民主。之所以如此，与党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一密切相关。上述三者的有机统一，是中国特色社会主义政治发展道路的核心。人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，这一本质特征能否充分体现，需要党的领导这一根本保证，以及依法治国这一基本方略。党的领导和依法治国为保证人民当家作主提供了重要前提和保障，从根本上保证了全过程人民民主在实践发展中的“全覆盖”。因此党的二十大报告强调，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力”。

在上述“三全”民主中，“全链条”是就民主的纵向贯通而言的，“全方位”是就民主的横向延伸而言的，“全覆盖”是就民主的立体布局而言的。“三全”民主就像数学几何中的三维坐标框架，体现了哲学上的系统思维，即从整体和局部、从系统和要素的关系角度去设计民主制度，推动民主实践。

三、结果和效能体现了“全过程”民主实效，蕴含了丰富的实践思维

在中央人大工作会议上的讲话中，习近平总书记说，我国的民主是“最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，这“三最”体现了民主实效的够得着、摸得着、靠得着要求，体现了分析问题的实践思维。

(一) “最广泛”的民主：够得着

“最广泛”是指全过程人民民主有广泛的渠道和多样的形式，因而是“够得着”的民主。这些渠道包括：(1)选举各级人大代表时的选举民主，尤其是县乡两级直接选举，这是人民民主的根本体现；(2)各级党委、人大和政府的立法民主和决策民主，包括立项建议、民意调查、听证论证、体验评估等多种渠道和形式；(3)各个层级各个领域的协商民主，这是我国民主政治的独特优势，也是实践全过程人民民主的重要形式，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等；(4)基层民主，这是普通民众参与政治生活的主要方式，也是全过程人民民主的重要体现，包括基层选举、基层组织、基层自治、基层协商在内有多种表现。正是因为有广泛而多样的民主渠道，所以全过程人民民主是近距离的、够得着的民主。

(二) “最真实”的民主：摸得着

“最真实”是指全过程人民民主的渠道是真实而通畅的，因而是“摸得着”的民主。早在苏维埃政府时期，我们的民主就是真实而通畅的。从1931年11月到1934年1月，中央革命根据地进行了三次民主选举，许多地方参加选举的人占选民总人数的80%以上，有的地方达到90%以上，在政府代表中妇女占比达20%以上。在2018年十三届全国人大代表的构成中，一线工人农民代表占15.7%，专业技术人员代表占20.6%，妇女代表占24.9%，少数民族代表占14.7%。中央政策研究室主任江金权介绍，在党的二十大报告起草过程中，“党中央进行了两轮在党内一定范围征求意见，征求意见达到4700多人，并通过网络向社会公开征求意见，收集意见达850多万条”。这些数据表明全过程人民民主是真实具体的、可触摸感知的。

(三) “最管用”的民主：靠得着

“最管用”是指民主的渠道可以起到作用和效果，因而是“靠得着”的民主。从小的层面来说，人民群众通过诸多民主渠道可以在很大程度上实现捍卫权益、提出建议、进行监督等目的；从大的层面来说，党和国家可以通过全过程人民民主做到“六个切实防止”：(1)党的领导，切实防止群龙无首、一盘散沙的现象；(2)人民五个民主，切实防止选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象；(3)政党制度，切实防止党争纷沓、相互倾轧的现象；(4)民族区域自治制度，切实防止民族隔阂、民族冲突的现象；(5)基层群众自治制度，切实防止人民形式上有权、实际上无权的现象；(6)民主集中制，切实防止相互掣肘、内耗严重的现象。

在上述“三最”民主中，“最广泛”是就民主的渠道多元而言的，“最真实”是就民主的渠道畅通而言的，“最管用”是就民主的实践效果而言的。“三最”民主在实践中够得着、摸得着、靠得着，体现了哲学上的实践思维，即从实践运行、体验和效果方面去评价民主制度，完善民主程序。