山西省财政支农绩效评价研究

孙娅儒

（贵州财经大学，贵州 贵阳 550025）

农业是国之根本，是国民经济的基础。为促进农业经济的发展，解决农业问题是首要任务。近年来，山西省深入贯彻落实党中央、国务院加快推进第一产业高质量高速度发展要求，不断采取措施以加快实施农业特优战略。财政支农资金投入是保障农业健康可持续发展的最有效的手段之一，在改善农业发展环境和农村人居环境、提升农业的综合实力等方面发挥了重要的作用。随着社会经济的高速发展，山西省财政支农力度的加大，关于财政支农的研究逐渐增多，但是在财政支农绩效评价方面的研究却鲜少。因此，笔者为更好地了解山西省的财政支农投入现状，对山西省2015—2020年省级财政支农数据进行了详细分析（本文中表内数据均来源于山西省历年的统计年鉴）。

1 财政支农绩效评价

1.1 财政支农绩效的概念界定

财政支农支出属于公共支出，也叫一般预算支出，其绩效管理是公共支出绩效管理的范畴。财政支农对农业的经济发展、农民的生活质量、农村的快速发展等方面都有巨大的影响，而财政支农绩效便是具体测算其带来了多大的影响、效果如何。财政支农是否更好地促进了“三农”经济的发展，达到了“三农”经济发展的预期。我国学者丛树海[1]认为效率、效果和有效性都属于公共绩效的范畴，同时又包括了投入产出效率以及预期目标的最终结果如何，甚至还包括所产生的中长期影响。财政支农的目标就是促进“三农”发展，解决“三农”问题。林森等[2]认为在特定的经济环境下，政府采取财政支农政策来促进农业的发展和农民的增收属于财政支农绩效。陈映廷[3]认为自2007年开始财政支农支出统一采用的农林水事务支出这一指标来表示是合理的，因为财政统计科目的结构虽然改变了，但是并没有改变资金的流向。

1.2 财政支农绩效评价的必要性

1）开展财政支农支出绩效评价顺应了时代要求。现阶段，我国为促进“三农”发展，不断扩大财政支农投入规模，但是财政资金可投入农业的使用是有限的，所以必须合理有效地分配财政支农资金。因此，合理准确地评价财政支农资金的使用情况是现如今财政管理的客观要求，同时也是财政管理体制改革的需要。

2）财政支农支出绩效评价是判断财政资金使用效率的重要标准。我国财政收入虽然不断攀升，但是财政支出在各方面也耗用较多，出现了财政收支紧张、地方政府压力剧增的情况。因此，需要进行财政管理制度的改革和创新，对相关支出使用进行评价，以便及时了解财政支农资金的使用效率。

3）开展财政支出绩效评价是可持续发展的要求。政府的一切行动都是为了人民，在进行财政支出绩效评价时，必须从人民的根本利益出发，以提高人民生活水平和人民生活满意度为标准[4]，促进经济与民生的发展。

2 山西省财政支农现状分析

2.1 山西省财政支农支出的绝对规模分析

政府对于农业的支持力度可以通过政府对财政支农的投入数额来反映，政府对于农业的财政投入金额越多，表明了政府对于农业的支持力度越大，从财政支农支出的绝对数额可以直观地看出政府对于农业发展的重视程度，而对于财政支农支出增长率的研究则体现了政府对于农业支持的持续性。

如表1所示，在2015—2020年间，山西省所有年份的财政支农支出规模都出现了不同程度的增加，财政支农的数额也有了大幅度的增长，从2015年的394.46亿元，增长至2020年的653.68亿元，实现翻倍增长，同时，考察期间的年均增长率也达到10%以上。虽然财政支农支出规模呈现逐年递增的趋势，但是财政支农支出的年增长率整体波动较大，且波动呈下降趋势。山西省财政支农支出的年增长率在2018年达到21.64%，呈现一个较高水平，在出现财政支农增长率的一个小高峰后呈现出逐年递减的趋势，在2020年落至4.42%。增速比为财政支农支出年增长率与财政收入年增长率的比值，通过研究该比值，可以得知在财政总体收入中用于农业发展的财政投入的增速情况，增速比的大小也体现出了政府财政对于农业的支持力度。在《中华人民共和国农业法》中明确规定，财政支农支出的总额增长率和财政经常性收入的总额增长率的增速比要大于1。由表1可知，仅在2019年两者的增速比大于1，其他年份均未达标，甚至在2016年和2020年出现负值，其原因是财政收入年际增长率的负增长。

表1 2015—2020年山西省财政支农支出相关数据表

2.2 山西省财政支农支出的相对规模分析

如表2所示，财政支农总额占财政支出总额比重总体水平不高，但是根据相关学者的研究结论，对于发展中国家来说，其财政支农占据财政支出的比重维持在10%左右是正常合理的。而根据表2可知山西省2015年以来该比重都维持在10%以上，全部达标。总体上来说，比率变动稳中有所上涨，说明山西省财政支农方面还有很大的发展空间。

表2 山西省财政支农状况

3 山西省财政支农效益分析

财政支农实施的最终目的是振兴农业、促进农业经济发展、提高农民的收入和生态宜居性。因此，笔者主要从经济效益和社会效益两个方面对山西省的财政支农效益进行分析[5]。

3.1 经济效益分析

山西省财政支出产出弹性，如表3所示。分析表3数据可得出以下结果：1）山西省财政支农总额和农林牧渔产值的绝对额在总体上都是不断增长的，说明了农业经济在绝对规模上有所增长。2）2015—2018年财政支农的产出效率（农林牧渔总产值/财政支农总额）总体上是下降的，由2015年的3.61降至2018年的2.51，之后稍微有所回升，2020年升至2.96。因此，在财政支农绝对额每年上升的情况下，其资金利用效率先下降后上升，且会有更大的提升空间，其中，需要地方政府加强财政管理，助推农业经济发展。3）财政支农的产出弹性（农林牧渔总产值增速/财政支农总额年增长率）同财政支农的产出效率一样，在2016—2018年均小于1，说明财政支农的资金使用率不高，在2019—2020年均大于1，说明资金使用效率在提升。

表3 山西省财政支出产出弹性

3.2 社会效益分析

山西省农民人均收入产出弹性，如表4所示。随着财政支农总额的不断增加，农村居民人均可支配收入也在不断提升，由2015年的9 454元上升至2020年的13 878元。此外，可以通过财政支农对农民人均收入的产出弹性来衡量财政支农的社会效益，从总体上看，弹性系数先下降后上升，同经济效益一样，其中，2019和2020年的资金使用效率较高，但是还有很大的发展空间。

表4 山西省农民人均收入产出弹性

4 山西省财政支农问题及政策建议

4.1 积极整合支农资金，建立稳定增长机制

通过对山西省财政支农规模现状的研究发现，财政支农力度较大，山西省财政支农应该根据财政总支出的变动情况，继续保持财政支农总额与财政总支出之比大于12%的支农力度。但是研究分析发现，山西省财政支农增长速度不稳定，波动幅度较大。因此，山西省相关政府还需要积极整合支农资金，强化支农资金管理，使财政支农资金实现稳定增长。具体做法如下：1）大力发展地方经济，保证财政支农惠农有充足的资金来源。2）拓宽财政支农资金的来源渠道[6]，通过恰当的税收优惠、风险补偿、补贴以及PPP等措施，发挥好财政投入的引导作用，带动更多的社会资金进入“三农”领域，缓解政府财政压力。3）制定适合自身的财政支农资金整合规划，各级政府与各农业有关部门要树立正确的政绩观，避免一蹴而就，要立足长远目光，切实提高财政支农资金整合的效率，明确财政支农资金整合工作的重点与难点，强化目标管理，确保支农资金的有效配置。

4.2 提高农业科技创新能力，加快农业现代化建设

积极推进传统农业转型升级，加快农业现代化建设，从而增加农村经济效益、增加农民收入[7]、缩小城乡差距，保障人民的基础生活。相关政府部门应认识到科研对于农业发展的促进作用，农业科学技术对农业现代化的发展至关重要。因此，要做好以下两点：1）强化农业科技投入，以提高农业科技创新和转化能力，政府可以在财税、金融等方面加大支持力度，改善农业技术创新的投资环境，扩大基础性农业科研项目的补贴规模。2）加大对高校相关农业研究项目的资金投入[8]，积极支持各地方农业科研单位的研发工作，培养一批农业人才，农业人才与科技的有效结合是促进农业经济发展和农民生活水平提高的有效措施。

4.3 以发展现代农业为平台整合财政支农资金

以发展现代农业为平台整合财政支农资金，加大对农业专项资金的整合力度，减少部门预算科目，由财政部门牵头召集支农资金下拨单位共同研究资金分配方案，集中资金对有规模、有潜力、有效益的现代农业优势项目进行专项扶持。具体做法如下：1）加大对农业龙头企业、农业合作社、种养大户等农业经营主体的扶持力度[9]，坚持“扶大、扶优、扶强”的原则，解决财政支农资金小而散的问题，提高财政支农资金的使用效率，以各地区农村工作会议对农业发展的部署和发展现代农业的要求为指导，提高财政支农资金的整合效率。2）积极推进农业产业链的形成。一方面，需要选择重要的农产品生产基地，对该农产品生产基地的建设给予经济支持，扶持自主农产品生产基地的发展。另一方面，建设专业化的农产品销售市场，解决农产品销售问题，同时对与农业相关的生产公司也要给予支持与优惠，以此扩大销售渠道。

4.4 加强支农资金管理，强化综合绩效评价

在加强支农资金管理的过程中，财政支农监管机制尤为重要，其会影响资金使用的绩效评价。提升财政支农的综合绩效管理可以从以下几点展开：1）做好财政支农支出的预算工作，学习西方发达国家的相关经验，规范农业投入项目的预算管理，确保每一项资金都被严格审批并落到实处，避免资源浪费，提高使用效率。2）建立财政支农支出专项账户，实施国库集中支付，统筹支农支出，专款专用，避免支农方向及具体项目被随意改变，且预算数额由国库直接集中支付，可防止相关单位虚报预算、挤占或截留挪用资金的情况。3）建立健全财政支农支出的监管配套制度[10]。完善财政支农资金管理办法，明确实施细则，增强政策执行力，引导各级政府共同发力，认真做好相关政策的落实工作。既要严格规范资金使用管理，又要增强资金使用的灵活性，保障资金高效运行[11]。完善相关监督机制，建立事前、事中、事后全过程动态监督管理体系，清晰责任主体，对各类违法违规行为进行严肃处理。加强信息公开制度，推动各级政府搭建信息网络公开平台，接受社会监督，确保财政资金公开透明，提高财政支农的资金效率。