“一核多元”基层治理模式研究——基于亳州市利辛县永兴镇调查分析

乔舒雯 ，苏刘留 ，刘世杰

（安庆师范大学马克思主义学院，安徽 安庆 246133）

乡村治理是实现乡村振兴战略、促进产业兴旺、当地人民安居乐业的重要举措，习近平总书记曾多次强调乡村治理的重要性，提出要构建基层治理新格局，进一步推进乡村治理体系走向现代化。实现富有中国特色的乡村治理新模式，为乡村全面振兴创造有利条件。在巩固拓展脱贫攻坚成果、有序衔接乡村振兴的新背景下，共建和谐乡村，共享农村发展新格局。在传统乡村治理模式指导下，借鉴国内外协同理论的成功经验，深入开展乡村振兴工作。本文以安徽省亳州市利辛县永兴镇为例，探究当地“一核多元”发展模式与基层实践经验。安徽省亳州市永兴镇坚持以党总支部牵头，以农发公司为“龙头”，以种植基地建设为依托，引领基层多主体参与到农村基层治理之中，凝聚基层治理合力，探索实现农村基层治理现代化的有效途径。构建以党的领导为核心，融合政策方向引领者、行政执行力保障者、社会性事务参与者和基层发展助力者多元化的“一核多元”模式。从当地实际出发调整农业种植结构，开辟贫困地区农业增效、农民增收的新途径。本文基于安徽省亳州市永兴镇基层发展实践，旨在研究该发展模式下当地发展的经验，为其他区域实现可持续、高质量发展提供参考与借鉴。

1 理论综述

建立健全更加完善的乡村治理新模式，提升治理能力，既是追求“乡村善治”的基本条件，也是适应时代发展步伐的根本要求。随着乡村实践的深入开展，国内外协同理论在乡村治理过程发挥了指导性作用。国外学者赫尔曼·哈肯提到，协同论是一定条件下，由各个相互独立的子系统构成，在环境的作用下，处于相互影响、相互协作的一种状态。Imperia认为协同治理理论是研究“为实现共同的目标而对自主性明显不同的组织与个人展开指导、控制与协调的方式”[1]。我国乡村治理体系遵循协同论的发展，每个主体正如一个系统中的子系统，处于相互联系、相互依存的社会系统中，发挥着各自的作用与优势的同时，共同发挥着多元主体的协同合作力量。近年来，国内学者对协同治理理论的研究不断深入，学界关于协同治理理论研究成果呈现上升趋势。

夏艺璇从社会治理的角度提出，协同治理秉持系统性思维，为解决复杂的公共问题提供了全新视角，她提到，社会治理由一元主体向多元共治转变，建立多元治理主体体系，形成“共建、共治、共享”的新格局，实现公共利益最大化[2]。李传忠从乡村建设角度指出，协同治理强调多元主体之间的合作与联系，尤其是在我国乡村振兴的进程中，党组织、政府、基层委员会以及企业等主体在各自的领域中发挥着重要作用，共同致力于乡村振兴的发展，实现多元共治的新局面。孙莹从乡村发展角度指出，由于地区间发展的不均衡性与发展阶段的差异性，致使多方协同在基层治理中仍存在着许多问题，乡村治理现代化也面临多重考验。构建体系与能力相结合的党政统合下的多方协同治理路径是乡村治理破局的关键[3]。综合学界学者的观点，本文认为协同治理是在整个乡村治理系统中，多元主体通过合作治理参与到乡村建设的实践管理中，推动协同治理理论的不断深化。

协同理论为我国乡村振兴的建设提供理论参考，为社会组织参与建设找出一条新道路，协同治理理论在对治理理论反思的同时，并不否认各社会主体在治理体系中的作用，也不过分夸大政府的主体作用，协同理论对社会组织参与乡村治理建设具有重大借鉴意义。但是在基层的实践中我们发现，随着乡村治理体系与治理能力的现代化，“一核多元”正是在协同理论的基础上产生并不断在基层实践中得到广泛应用的，它是指以党组织为领导核心，以党员干部为主要力量，融合社区组织和社区居民等多元化力量的参与，多方位共治的社区治理模式。亳州市永兴镇正是在“一核多元”模式下，在党的领导下，协同多方主体力量，参与乡村治理工作，助力乡村振兴。

2 “一核多元”主体的角色定位

2.1 农村基层党组织——政策方向的引领者

习近平总书记强调，办好中国的事情，关键在党，党的根基在基层，一定要抓好基层党建[4]。基层党组织是党在农村发展与建设中不可缺少的力量，也是政策方向的引领者。基层党组织作为重要的基础组织，应统筹各方力量，参与到乡村治理中，协调各主体利益关系，关注各主体利益诉求，从乡村发展的整体视角出发，将各个主体的力量汇集，助力产业兴旺，推动乡村振兴的进一步发展。党的基层组织要在乡村振兴中正确发挥党的政治保障作用，领导群众走正确方向，可以通过政策宣讲活动，讲解党的政策方针与文件，使主流政治价值观深入人心。同时，党组织作为乡村振兴的引导者，应当处理好与政府、社会组织和企业的关系，强调乡村治理的多元参与，落实各方责任。除此之外，党始终是中华人民的先锋队，这就要求基层党组织在乡村治理的过程中，了解居民的精神需求与物质需要，不断提高基层的引导力与组织力。

2.2 乡镇政府——行政执行力的保障者

乡镇政府是国家基层机关，代理国家行使着本乡镇的行政管理职能，在乡村振兴工作中政府主要发挥着引领、服务、监督、推动这四大作用，逐步推进乡村经济、政治、文化等建设。乡镇政府根据国家乡村振兴指导思想，制定好本地区的具体振兴计划，将有关政策方针落实到实践中。充分利用本地区乡村资源优势与社会经济的发展基础，采取多种方式，广泛宣传有关乡村振兴的文件精神与法律法规，鼓励引导人民群众与社会各群体参与到振兴行动中去。同时，政府为当地群众与企业提供政务与公共服务，加速乡村振兴步伐，为满足群众与企业的需求而提供优质高效的服务，促进当地经济稳步发展，建设和谐社会。在乡村振兴建设中，政府要发挥监督作用，不断加强乡镇政府领导班子建设，从而在乡村振兴过程中提高基层政权各成员的履职效率，防止在发展过程中出现懒政、怠政甚至是腐败现象，避免走形式主义、搞景观工程。政府促进支持乡村建设，为乡村振兴战略逐步实施创造条件，落实改革政策，整合涉农资金，统筹协调优化，切实发挥政府的财政职能，加大在乡村振兴方面的资金投入，把涉农资金使用在最关键与最迫切的地方，解决群众与企业在行动过程中遇到的具体困难，制定具体政策让民营企业能够深度参与乡村振兴。

2.3 村民自治委员会——社会性事务的参与者

村民自治委员会让村民通过自我管理、自我决策、自我监督等方式参与到基层治理中，通过民主自治，乡村人民群众可以自主行使民主权利，依法自主管理本村的事务。应不断强化群众参与，鼓励村民参与到民主自治中，扩大村民自治的范围，实事求是，结合当地发展实际，通过信息公开、民主监督和评议等形式，推进村级民主化管理，从而能够充分发挥群众在乡村振兴中的主体作用，积极引导村民参与到乡村振兴工作中去，不断推进美丽家园的建设。在乡村振兴具体项目上，按照村民的意志与利益需求来将村民的利益最大化，让村民群众都可以参与进来，重视吸收村民的意见，将好的意见看法应用到乡村振兴的措施上，从而使乡村振兴的各项决策措施能够在农村大地上精准、迅速实施起来。基础设施建设上，加快农村投资建设，在水、电、路等项目上加大招商引资力度，加大社会调节力度，优先安排有劳动能力的村民群众参与建设，使建设过程中有充足的资金与资源。生态环境建设上，坚持走科学的、可持续的发展道路，注重听取和尊重村民的意见，关闭重污染和过度开采资源型企业，保护村民群众生命健康，及时做好村务公开，保障当地村民的信息知情权。同时，加强乡村法制政策的宣传与教育，优化法治乡村的建设与供给，推动乡村治理法治化。在乡村治理体系中，将法治与自治模式相融合，充分发挥村民自治优势，在本地直接解决乡村矛盾，建设和谐有序的法治乡村，有效提高群众乡村振兴的参与度和满意度。

2.4 企业等经济组织——基层发展的助力者

党的十九大提出，要实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕[5]。其中，产业兴旺离不开基层企业的助力与发展，企业参与乡村振兴，不仅仅是社会责任，更是构建乡村治理新格局的要求，也是构建和谐乡村的需要。推动农村经济良好发展，应立足于各地独特的历史文化以及优势资源，有序开发特色资源，切实做好优势特色产业[6]。企业在基层的发展，可以带动当地的产业转型，发展区域性经济，并且可以带动当地村民就业，实现乡村振兴。此外，企业要因地制宜，结合当地的资源优势，发展具有本地特色的产业，延长产业链，借助电子商务平台，不断推广产品，实现资源共享。企业是基层发展的助力者，也是乡村振兴中的重要力量，企业应在自身不断发展的前提下，帮助当地完善基础设施，构建和谐美丽的乡村，促进乡村治理能力的提高。

3 成效与开展情况

目前，亳州市扎实推进农业农村各项改革，农村经济发展呈现稳中求进的良好势头，为深入推进乡村振兴工作，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接创造条件，推动“一核多元”治理理论深入发展。

3.1 党建引领乡村振兴

基层党组织是基层工作的引领者，是带领当地致富的重要保证。永兴镇在基层党组织的带领下不断开展乡村振兴的产业致富工作，其中，当地在党委的领导下，实事求是地发展以蒲公英为主的特色产业，通过延长产业链、增加产品附加值来促进当地产业增收，带动村民就业，推动集体经济的发展，同时强化宣传，注重对党的路线、方针、政策的宣传与讲解，让群众更加了解产业兴旺的相关政策，不断将行动落到实际中。

3.2 政府共创，夯实产业根基

政府作为人民利益的维护者，要始终将人民群众放在第一位，在乡村治理中，政府要发挥好管理与服务的职能，成为基层治理强有力的后备军，永兴镇政府为促进当地产业发展，协同乡村积极向上级政府争取资金与政策保障，不断引进企业与特色产业落户，通过人才政策，吸引高质量人才返乡，投身乡村建设。乡村的发展离不开产业的支撑，当地政府因地制宜发展蒲公英产业，加大对其的资金投入，并且通过政务网站进行推广与宣传，扩大影响力。永兴镇还不断扩大种植经济，推动经济产物加工产业的发展，努力形成现代化乡村产业体系，农户可以分享产业增值的收益，同时鼓励农户参与多种经济植物的耕作。此外，政府投入了一部分资金用于农业技能的培训，提升农户的技能，把农户引入现代农业发展轨道，引导其积极参与到乡村振兴工作中。

3.3 村民自治，为乡村振兴注入新活力

永兴镇当地为更好地实施乡村振兴战略，通过村民自治，号召大家参与到乡村振兴工作中，当地村委会集中土地资源，兴建经济产业园，大力发展特色产业，通过让转让的土地增值，使集体经济增收，让农户的思想也发生了转变。同时，随着乡村振兴战略的逐步开展，村里的农户可以通过土地转让获得收益，也可以在经济产业园上班，获得劳动收入。家乡的发展让更多年轻劳动力回流，助力家乡产业发展，为当地的村民致富提供新的发展路径。不仅如此，该镇充分利用蒲公英产业发展观光旅游经济，借助电子商务将当地蒲公英产业推广出去，相关数据显示，蒲公英副产品的销售利润大幅度上升，有效带动了当地经济发展。多年来，永兴镇在建设经济产业园的基础上，致力于产业振兴，灵活进行土地流转，有效解决了农户的就业问题，发挥了人、地、钱在乡村产业发展中的作用，为永兴镇的振兴注入新活力。

3.4 企业助力，共创乡村集体经济

永兴镇能在短短几年之内取得经济上巨大的提升，是扶贫工作者的支持与帮助和农业龙头企业的帮扶共同作用形成的，当地的村办企业集约农民土地建设，在当地新建了6个单体1 000 m2的保温大棚，同时在其余土地上还种植着蒲公英、薄荷1 123 hm2，订单蔬菜390 hm2，带动5家大户从事订单瓜果的种植。周边农户尤其是贫困户在流转土地的同时，通过田间管理获得了稳定的收入。2021年，村里在流转的土地上种植中药材和反季蔬菜等作物，增加农产品的附加值，发展村集体经济。在永兴镇主要通过发展集体经济来提高居民收入水平，同时以劳动密集型产业为辅助手段，利用车间等招商引资方式，促进土地的增值增收，在生产项目投产后，村集体增加4.5万元租赁费用，当地人口的就业问题也得到解决，进一步巩固拓展了脱贫攻坚成果。

4 健全“一核多元”乡村治理机制的建议

结合上述案例的“一核多元”乡村基础治理模式，本文提出以下建议。

4.1 一核引领，党组织要发挥“堡垒”作用

在新征程中，要实现乡村振兴，就要始终坚持党的领导，不断加强党组织自身建设，尤其是要发挥基层党组织的战斗堡垒作用[7]。围绕加强党建、振兴乡村、造福群众的目标，用党建引领乡村走向振兴之路。要实现如下目标：一是要加强组织管理。坚持党支部的全面领导，从组织结构、班子队伍、工作机制等方面引导农村党支部的发展，并且向部分农村地区选派“第一书记”。通过“第一书记”的领导，加强农村党组织的凝聚力与作风建设，分领域建设示范党组织，推进支部自身规范化管理建设。同时要明确“党的领导”不是目的，“人民利益”才是目的，党组织的一切行为决定的出发点都是为了人民，以提高农村党支部领导班子们的思想觉悟。二是要定期开展培训，加强对人才队伍的培养，选派有经验的机关干部和大学生驻村帮扶，实现干部成长与乡村振兴共同推进。同时强调要转变党的领导方式，正确发挥党的全面领导作用，将党组织的领导核心作用渗透到乡村治理的各个领域、各个环节、各个组织中，还要准确界定党领导作用的领域和作用的准入边界，不能凌驾于其他自治组织之上发号施令，在众多工作中更要做好思想政治工作和群众引领工作。三是要做实基本活动，建设乡村便民服务中心，设立乡村振兴讲习所进行集中讲课，讲思想、讲政策、讲法律、讲文化、讲技术等，以生动通俗的语言教育引导党员群众的各项工作。确保党的意志、党的声音、党的要求深入基层一线，转化为党员、群众的行动指南。

4.2 多元共治，发挥新型农业经营主体带动功能

党的领导发挥的是核心作用，不是唯一作用。乡村众多治理主体，各自扮演着不同的角色，党的领导核心体现在众多主体中的中央地位，但领导核心作用的发挥是建立在对其他主体自主作用发挥的尊重的基础上的，包括企业市场主体作用、种植基地的作用和个体农户的作用。党组织应该积极引导群众转变理念，激发乡村治理主体的力量，从多方面吸收治理力量，坚持治理主体多元化的原则[8]。

4.2.1 企业转变发展模式，建立培训机制

无论是区域农业还是乡村企业，都是振兴乡村经济的重要力量，应大力推动农业改革和创新，促进乡村企业可持续发展。企业助力乡村振兴，通过借助农产品加工、销售企业，将多种农产品的产业链与生产基地和当地的农户进行结合，从而实现一体化经营；在企业落户的过程中，吸纳当地劳动力，在提高当地就业的同时转变经济结构，降低人力成本，促进当地经济增收，加强对培训机制的管理。应发挥企业培训作用，提高当地村民的知识与技能，促进当地产业健康发展，让农业技术人员深入农田，向村民宣传播种、施肥、病虫害防治等方面的知识，为春耕农业生产提供技术指导[9]。

4.2.2 推动种植基地实现统一规划管理

种植基地应改变自身管理模式，可以通过认真调研，聘请技术专家进行考察，科学地对基地建设进行规划。要在政府和第三产业的资金扶持与政策支持下，集中整合土地资源并进行合理布局，实行统一耕作与管理。因地制宜选择合适的作物进行栽种，同时，种植基地要实行统一规划管理，从而降低成本、提高经济效益。统一购进质优价廉的原料供农户使用，与企业进行统一销售，使得使园区产品以优良价格卖出，增加农户的收入[10]。

4.2.3 增强农户参与市场化经营的信心

要加强小农户与现代农业发展的有机联系，建立利益共享的联动机制，保护小农户的合法权益，增强小农户参与市场化经营的信心。一是要发挥国家财政的积极作用，通过农业信贷资金，扶持农户发展，并定期稳定地进行投放，落实资金的保障体系。二是要面向农户实施减税政策，对于困难的农户提供必要的补助补贴政策，并根据情况进行适当的税收减免，从而带动更多新型利益共同体出现。三是建立新型农户农业合作机制，通过土地入股分红、大企业的订单收购、降税政策、吸纳当地劳动力就业等多种形式，推动经济的增长。