京津冀区域大气污染现状与协同治理路径的思考

2023-01-21鲍丰

皮革制作与环保科技 2022年23期

鲍丰

（廊坊市生态环境局，河北廊坊 065000）

近年来，随着社会经济水平的不断提高，在加快城镇化与工业化进程的同时，大气污染问题更加严重，大气污染形态发生明显改变，污染物在各座城市与地区将相互输送转化，由点源污染、单一污染转变为面源污染和复合型污染，严重破坏了生态环境。在这一背景下，我国提出大气污染协同治理理念，以京津冀区域为试点，采取多项措施来构建“区域”尺度治理体系，这对控制污染范围、减轻大气污染程度、建设环境友好型社会有着重要意义。对大气污染协同治理路径的探索，则是处理大气污染治理机制所暴露问题的关键。

1 京津冀区域大气污染现状

1.1 空气质量形势严峻

现阶段，京津冀区域是我国各区域中大气污染程度较为严重的区域，对大气环境治理水平、力度提出了更为严格的要求。根据生态环境部所发布《2021中国生态环境状况公报》等文件来看，京津冀区域的平均优良天数、PM2.5细颗粒物浓度、空气总体质量都明显低于我国平均标准。从横向对比来看，京津冀区域大气环境质量虽然在近年得到明显提升，但仍低于珠三角、长三角等工业聚集区域。例如，京津冀区域在2021年的优良天数比例为67.2%，同比上升4.7个百分点，细粒颗粒浓度同比下降18.9%。长三角区域在2021年的优良天数比例为86.7%，同比上升1.6个百分比，细粒浓度为31 μg/m3，同比下降11.4%［1］。

1.2 产业结构失衡

目前，各区域大气环境质量主要受到产业结构影响，产业结构中第二产业占比越高，则大气环境污染程度越重。目前来看，在京津冀区域中分布着大量的火电厂、钢铁厂等重污染企业。在企业生产过程中，持续产生大量工业废气，虽然废气经过一系列处理，但最终排放的废气中仍含有少量细颗粒物等污染物。因此，如果不对京津冀区域的产业结构进行优化调整，或是产业结构转型升级效果不理想，将无法从根源上解决京津冀区域大气环境严重污染的问题。

此外，北京市、天津市与河北省三地的产业结构、工业水平存在明显差异，北京市与天津市的第一与第三产业占比较高，河北省第二产业则在总体产业结构中占据主导地位，大气污染程度也明显高于北京市、天津市。例如，在2014年，河北省工业二氧化硫排放量高达110.84万吨，在本地区二氧化硫排放量中的比重达到92.4%。北京市工业二氧化硫排放量为7.89万吨，本地区二氧化硫排放量占比为63.2%。天津市工业二氧化硫排放量为20.92万吨，本地区二氧化硫排放量占比为96.0%［2］。

1.3 区域经济发展不平衡

从大气污染治理角度来看，当前所采取无害化技术的处理成本较为高昂，加重了当地财政负担，部分地区因财政收入较少，无法投入充沛资金来进行大规模的大气污染治理工作，导致实际治理效果、治理范围未达到预期要求。

在京津冀区域中，北京市、天津市与河北省的经济水平存在明显差异，致使大气污染治理力度有所不同。以2017年为例，京、津、冀三地财政收入为5 430.8亿元、2 310亿元以及3 233亿元。其中，北京市财政收入最多，可以持续投入大量资金用于处理废气与治理环境。天津市财政收入较少，但得益于天津市面积较小和产业均衡，投入适量资金即可明显改善大气环境。而河北省财政收入虽然略高于天津市，但经济水平较低，且大气污染程度最高，所投入资金少于实际资金缺口，大气污染治理效果并不理想。

2 京津冀区域大气污染协同治理路径

2.1 建立区域利益补偿机制

从协同治理逻辑关系角度来看，各地都以保护当地利益、促进经济增长为大气污染治理工作的一项重要目标，强调于兼顾经济增长与环境改善。与此同时，从协同治理层面来看，由于各地存在多元化诉求，相互间处于利益竞争关系，这无疑给大气污染治理工作造成阻力。现阶段，北京市以带动其它地区治理标准，提升大气污染协同治理项目愿景，督促天津市与河北省对现有产业结构进行调整，减少第二产业比重，淘汰高污染工业企业，直至三地大气污染治理标准保持齐平状态，以减小大气污染物在跨地区输送交换期间，对北京市空气质量造成的影响。天津市以避免削减工业产能作为大气污染治理项目愿景，期望在治理项目中得到北京市资源倾斜，在不影响当地第二产业前提下，聚焦京津冀区域资源，协同大气污染治理工作，简单来讲，则是由其它地区来分担天津市部分大气污染治理成本。而河北省则以减轻大气污染治理成本负担、消除北京市与天津市在人才技术等层面虹吸效应作为项目愿景，并在项目运作期间通过促进要素流动，推动现有产业结构升级转型。

为保证各地均实现利益最大化目标，扫清大气污染协同治理期间遇到的内外部阻力，需要建立区域利益补偿机制，在机制约束作用下来协调冲突、利益共容，确保各属地政府可以从理性经济角度来看待问题，具体采取区域利益补偿、建立排污权交易制度、创新成本分摊制度三项措施。第一，区域利益补偿是由各级地方政府共同设立项目补偿基金，在大气污染治理期间采取产能削减等措施时，向项目属地政府提供一定额度的补偿基金，基金用于解决失业问题和再就业问题，如向高污染企业提供搬迁补偿，向工业企业提供资金补助来升级生产技术，使用资金进行失业人员培训教育工作。第二，建立排污权交易制度是从立法层面来实施大气污染私有化政策，相关生产企业在生产过程中，排放工业废气或其它含有污染物的废气时，将由工业企业与排污者通过购买排污额度等方式，来承担由此产生的治理成本，在真正意义上做到“谁排污谁治理”［3］。第三，创新成本分摊机制是对北京市、天津市与河北省的财政投入比例进行调整，既要肯定河北省在大气污染协同治理工作中做出的贡献，同时，也要认识到河北省在大气污染治理过程中所承担的财政负担，采取对口帮扶大气污染治理关键地区、提供技术资金支持、完善污染者付费方式等手段。

2.2 建立区域主体合作治理机制

大气污染协同治理模式具备多元主体特征，由联防联控机构负责顶层设计、把控总体方向与制定全局规划，相关部门负责具体工作与推动大气污染治理项目实施。根据实际治理情况来看，当前正处于由属地管理阶段迈向区域协同治理阶段的关键时期，京津冀区域各级污染治理主体间的合作程度有限，治理期间偶尔形成冲突，导致大气污染实际治理效果和预期存在出入，具体存在彼此协调不平衡、责任分配机制不完善等多项问题。责任分配机制不完善问题在于，以减少大气污染物排放量、减轻当地环境污染程度作为治理目标，将环境治理压力层层传达，致使部分地方采取削减产能、搬迁高污染企业等措施，来实现大气污染治理目标，并没考虑到所采取各项措施对京津冀区的治理工作与大气环境质量造成的影响。

为实现资源集成利用目标，提高大气污染治理资源利用率和改善治理效果，需要着手建立区域主体合作治理机制，建立多元化合作网络。一方面，建立京津冀区域大气污染协同治理领导小组，从各部委与北京市、天津市和河北省抽调小组成员，统筹大气污染治理工作，对治理方向、各项工作作出指示，起到居中协调作用，并对京津冀区域大气污染治理目标负主要责任。另一方面，领导小组定期召开内部会议，总结上治理成果、制定相关政策、确定下一阶段治理计划与主要任务，并着手处理跨域协同治理期间遇到的重难点问题，牵头各级政府深度合作，并在协同治理机构中设立协同执法办公室、规划协同办公室，以及联络协调办公室等部门。

此外，在传统大气污染治理模式中，以环境部门为治理主体，没有充分调动社会公众力量，致使财政负担加重，限制了大气污染治理效果。因此，需要将企业与公众纳入大气污染治理体系当中，建立起主导企业与公众参与的全新治理格局。为实现这一目的，应采取加强政策扶持力度、建立完善的参与机制。其中，加强政策扶持力度，是鼓励工业企业对现有生产技术进行创新改良，配置大量新型低污染生产设备，并由政府部门向其提供税收减免、低息贷款等多项支持，以调动企业参与污染治理活动的积极性；建立完善参与机制，是促进公众参与污染治理活动的渠道，如在官方网站上定期公示下一阶段大气污染协同治理工作计划，公众通过特定渠道提供建议与反馈问题，自发监督协同治理计划的后续执行情况，以及在空气质量监测平台中实时上传所发现的大气污染问题［4］。

2.3 坚持立法先行

现阶段，为奠定坚实的大气污染协同治理基础，北京市、天津市与河北省都应严格遵循相关法律法规，如《大气污染防治条例》，对大气污染预警联动、污染事故通报、联合执法等方面的规定，明确其标准，引导、约束后续的污染治理。但实际情况来看，各省市间协同立法工作在缺乏外部约束、相互约束，所出台法规内容存在一定差异，甚至部分规定相互矛盾，不利于大气污染协同治理。

因此，需要树立立法先行的正确观念，以法制制度作为区域协同治理体系的支撑，根据大气污染治理工作现状，对现有法律法规中有关治理标准、治理程序、治理范围等内容加以明确，编制区域一体化防治保障方案。同时，还需要推动各地区协同立法，根据实际情况设立一批立法协作重点项目，编制协作清单，再将清单下达给地方政府，从根源上解决区域联合立法碎片化与片面性问题。

2.4 创新政策工具

在大气污染治理过程中，普遍使用管制型、市场型与自愿型三种政策工具，管制型工具是通过行政命令等强制手段，实施大气污染治理政策；市场型工具是在市场引导下，鼓励企业参与到治理活动当中；自愿型工具则是通过加强宣传力度等手段，来引导民众广泛参与大气污染治理活动。目前来看，京津冀区域存在政策工具单一化问题，管制型政策工具占比超过70%、市场型政策工具占比不足20%、自愿型政策工具占比仅为6%～7%，工具的实际应用效果未达到预期要求，并在不同治理主体影响下，出现各地现行标准差异较大、标准制定与执行不协调等多项问题［5］。

因此，需要在大气污染协同治理体系中创新政策工具，推动政策工具使用模式从单一型向复合型方向转变，采取深化政策工具认识与政策工具互补措施。其一，深化政策工具认识，要求各治理主体与工作人员深入了解各类型政策工具的优缺点，根据大气污染治理工作需要，选择恰当类型政策工具；其二，政策工具互补，同时采取多项政策工具，以此来弥补单一类型工具的局限性，进而取得一加一大于二的理想治理效果。

2.5 运用物联网技术

建立统一监测平台，是实现大气污染协同治理目标的重要举措，在平台中接入京津冀区域内各处地区的大气监测系统，根据所采集数据，判断各地区大气环境质量、评价污染治理效果和预测大气污染问题。然而，从平台应用情况来看，存在监测数据与空间信息不统一的问题。当平台收集到异常监测数据并发送报警信号时，无法同步向治理人员反馈具体的异常点位三维空间坐标，必须由工作人员前往现场确定污染范围，且很难准确划分雾霾等大气污染问题的具体分布范围。对此，需要在大气监测平台中应用到物联网技术，采集各处大气监测站与终端监测点的空间坐标值，当平台收集到异常监测数据时，根据数据来源，来锁定监测点坐标值，从而准确标记大气污染范围，并使用特殊符号颜色描述各区域大气污染程度，再将处理信息汇总整理后上报给治理机构，从而高效引导大气污染治理工作［6］。同时，还可选择在平台中建立模型，持续将平台所采集监测数据导入模型中，进行不同假定条件下的模拟试验，用于预测未来一段时间的大气质量、可能发生的大气污染事故过程。