我国土壤污染防治的法律机制探究

邢鸿飞，邵佳欣

(河海大学 法学院，江苏 南京 211100)

习近平总书记先后20多次发表了有关土壤环境保护的讲话，一再强调环境保护的重要性尤其是土壤污染的防治问题，要求对土壤污染问题进行严格控制和治理。根据我国2020年《中国环境状况公报》土壤污染状况调查显示，目前我国农用地土壤环境状况总体稳定，镉等重金属是影响土壤环境质量的主要污染物。虽然我国土壤污染情况取得了一定的改善，但土壤污染防治行动仍在进行中，相关立法不完善，土壤环境监管不到位，农业面源污染和工矿污染等污染问题依旧存在。

2019年《土壤污染防治法》的实施标志着我国土壤污染治理趋于系统化、体系化，为土壤污染防治工作的展开提供了法律保障。这部法律的颁布不仅明确了环境污染的责任主体即“污染者担责”，还提出建立土壤污染防治基金制度等。但《土壤污染防治法》尚存在亟待完善的方面，例如该法在“污染者担责”这一原则下并未考虑“污染者”是否具有修复能力。十三届全国人大常委会第二十八次会议指出，目前我国土壤污染防治的相关配套法规不完善，为此，应吸取他国在土壤污染防治方面的相关经验，结合我国国情，对我国土壤污染防治的法律制度加以完善。

1 我国土壤环境污染的成因及特征

土壤污染是指经人为原因产生的污染物，如化肥农药、生产生活污水等未经合理处理或经长期积累，超出土壤自净能力，使土壤有害物质增加，危害土壤环境质量和人体健康的现象。作为一个系统的开放性环境，土壤污染受各种不同因素的多重影响。我国的土壤污染是经过很长一段时间的积累才造成的，其中，化肥农药、固体废弃物、废水、大气干湿沉降是造成土壤污染的主要来源[1]。

1.1 我国土壤污染的成因

1.1.1化肥、农药污染

化肥含有氮磷等多种化学成分，长期使用会使土壤中抗生素、酞酸酯等污染物增加[2]，影响土壤保水保肥能力和作物的生长，对土壤本身的生态系统造成破坏。而且通过地表水、土壤风蚀的作用，有害污染物发生转移，会进一步影响其他地区土壤环境质量。

1.1.2固体废弃物污染

随着我国工业的发展，产生了大量的固体废物，根据其对人类及环境造成的危害程度可将之界定为有害废物与一般废物。若将固体废弃物，特别是有害废物长期露天堆放或填埋，采取不恰当的方式进行处理，有害物质便会通过雨水等的渗透作用渗入土壤，影响土壤环境质量。

1.1.3废水污染

工厂生产时形成的工业废水，居民日常生活中形成的生活废水，农村种植、养殖、产品加工形成的农业废水，这些废水中含有重金属、病原菌等多种污染源，其中一些人工合成物质极难得到分解，若未经有效处理而倾倒、灌溉，有害废水的渗入必然会破坏土壤环境[3]。

1.1.4大气干湿沉降

由工业生产、交通运输等原因产生的二氧化硫、二氧化氮等有害气体在大气中发生反应形成酸雨，酸雨降落到地面会导致土壤酸化。此外，工厂生产排出的金属氧化物粉尘以降尘的方式进入土壤，也会造成该工厂范围内的土壤污染。

1.2 我国土壤污染的特征

1.2.1隐蔽性

土壤污染相较于大气污染、水污染而言，更具隐蔽性。水污染、大气污染的污染程度有时无需凭借其他技术手段，直接以视觉或嗅觉便可获得大概了解。但土壤污染通常是不明显的，其污染程度无法直观地通过观察得出结论，只有经过土壤样品的化验、农产品的监测、甚至影响到人类健康才会被发现。由于在监测土壤状态时有关人员须采取专业技术手段，还需对该地区的动植物、人类健康状况等进行分析，相较于其他环境污染其监测难度更大。

1.2.2滞后性

土壤污染具有滞后性特点，因土壤污染是在长期作用下形成的，一个污染问题的产生到最后的发现需要一定的时间[4]。在污染问题发生初期，人们往往意识不到污染问题或意识到了但却忽视了污染问题的严重性，重视程度不足，长此以往，土壤污染问题变得越来越严重，进而导致生态环境破坏，严重影响到公民正常的工作和生活。

1.2.3累积性

土壤污染不同于大气污染及水污染，大气和水的流动性较强，由于土壤内部结构特点以及其迁移性的不足，导致污染物长时间存在于土壤内部[5]，使之引起地域性污染，提高了主管部门对土壤污染监测与修复的难度。

1.2.4不可逆转性

在众多污染物来源中，重金属是导致土壤污染最为主要的因素。由于其具有较为稳固的结构特点，其分解周期比其他污染源更长，有时需100～200 a的时间才能恢复，这是一个不可逆转的过程。

2 我国现行土壤污染防治法律制度存在的不足

2.1 土壤污染防治的相关法律规定不完善

2.1.1 法律未明确溯及力问题

这里的溯及力是指之前污染者的污染行为虽然在法律实施之前但是造成土壤污染的结果在法律实施后依然存在，此时造成土壤污染的污染者是否需要承担土壤污染修复等相关责任问题[6]。溯及力问题在该法中并未明确，若法律未规定或是规定模糊，只能做不溯及的推定。纵观《土壤污染防治法》全文，实际上该法默认了溯及既往。立法上溯及力的模糊可能会影响公民、法人或其他组织基于对法律的信赖而可能获得的利益，例如，法律实施之后的污染者承担法律实施之前由他人造成的污染责任，这样很容易引起责任主体的反感，产生质疑，进而影响法律的稳定性。

2.1.2责任主体实施修复存在不足

首先，立法对责任主体的规定存在缺陷，从《土壤污染防治法》全文来看，默认了政府对于土壤污染的兜底责任，但在该法第45条仅仅将责任主体限定为污染者与使用权人，未对所有权人作出明确规定，相较于美国、德国等其他国家，我国法律责任主体范围的规定过于狭窄，笼统。其次，由土壤污染者和使用权人承担土壤修复工作也可能使其面临资金不足、压力过大的局面。以日本“痛痛病”为例，该区域的修复用时33a并且花费了400多亿日元，这样的时间和花费绝对不是某个人能够承担得起的，并且“痛痛病”采用客土法进行修复，大部分个人或是单位并不具备足以支撑其修复的能力[7]。目前主要的土壤修复技术包括生物修复、化学和物理修复，但这些修复手段也无法使土壤恢复到污染之前的状态，仍可能存在土壤丧失机能、二次污染等潜在问题。

2.1.3存在制度实行难的问题

《土壤污染防治法》的出台，提出了新的土壤污染监管制度内容，进一步完善了土壤污染防治法律制度体系。但我国已确立的法律制度中更多的只明确了制度的概念，相关规定较为概括，现实操作中缺少更为具体的实施细则。并且土地污染治理投入的资金多，治理的时间长，政府出于对地方财政支出的考虑，其贯彻该制度的积极性有待商榷。因此，配套制度的缺位以及运行环境的不成熟均有可能成为本法实行难的因素。

2.2 土壤污染防治的监管体制不健全

2.2.1土壤污染监测与评估制度亟待健全

1)监测与评估机构管理缺失

根据我国法律规定，从事土壤监测与评估的机构应具备一定的专业能力。但目前我国法律法规并未确立统一的从业标准，尚未对“专业能力”作进一步的详细规定。因而，实践中专业机构评估水平参差不齐、结果存在偏差、专项资金滥用等现象普遍存在。专业机构管理的缺失将导致土壤修复工程出现质量隐患，影响土壤修复进程。为促进我国土壤生态环境的保护，应尽快制定专业机构从业准则，使专业机构管理在法治轨道上运行。

2)监测水平与数据共享程度不高

我国目前缺乏更为高端的土壤监测仪器，现有的监测仪器所能监测的项目十分有限，灵敏度不足。专业高素质人才缺失、土壤污染监测资金投入不足也是导致我国土壤监测水平不高的主要原因。此外，农业农村部、生态环境部和自然资源部等多个部门之间的数据更新、共享机制尚不完善，全国土壤环境信息平台的构建尚未落实。监测水平的局限和信息共享机制的不健全将难以满足我国土壤污染监测和评估的要求。

2.2.2土壤污染风险管控制度尚需完善

1)农用地分类管理制度有待进一步落实

根据土地污染程度将农用地分为3类，其中，严格管控类农用地因污染较为严重、土壤污染修复技术尚未成熟、监管不严等因素导致土壤污染实际修复效果并不十分理想。农用地分类管理制度缺乏农民种植技能培训和政策普及教育等配套措施，某些禁止生产区域种植农作物的现象依旧存在。

2)建设用地风险管控有待强化

建设用地风险管控与名录管理制度未对纳入条件、公开内容作出统一规范，建设用地的准入和监管机制存在漏洞。实践中存在某些地区将已列入名录的污染地块作为公共服务用地，个别企业为达到尽快开发利用的目的将未达到风险管控和修复目标要求的土地急于修复、使用的情形。

2.2.3土壤污染行政执法能力有待加强

目前我国土壤污染环境执法力量相对薄弱，执法人员对土壤污染环境执法的专业水平尚需提高，现场监控能力和技术手段有所欠缺，收集完整证据链的难度较大。此外，土壤污染的查处力度不够，自《土壤污染防治法》实施以来，土壤污染的罚款金额主要在5万元以下，一些企业的罚款金额与其造成的损害结果之间不成比例。

3 完善土壤生态修复法律机制的建议

3.1 健全土壤污染防治法律体系

3.1.1完善责任主体的法律规定

我国法律明确规定了土壤污染的修复责任主体，将责任主体的范围限定为土壤污染者和土地使用权人，原则上适用“谁污染谁担责”，在污染者无法确认的情况下由使用权人承担修复职责。但根据法律规定，荒地、荒山等未设定土地使用权的土地将会面临找不到修复责任主体的情形[8]。因而，应扩大责任主体范围，将所有权人纳入责任主体范围，借鉴法国的“共同责任”原则，即由土地所有者、使用者以及相关部门共同担责。这样在污染者不明确的情况下也可以避免造成污染无人担责的局面。立足长远角度考虑，扩大责任主体范围有利于生态环境的改善。

3.1.2加快配套政策的制定

相关配套制度的完善是确保土壤污染防治立法可操作、可实施的前提。当前国家层面也对此展开了积极探索，如制定并出台了《土壤污染防治基金管理办法》，建设用地、农用地的《土壤污染责任人认定暂行办法》等。各省(市)也应加快配套政策的研究和制定，可以制定执法人员专业能力认定和行为规范、监管单位的自行监测规范等，从本省(市)实际出发，制定具有地方特色的配套政策。此外，在加快相关配套政策制定的同时，还要注重配套政策与土壤污染防治立法的衔接，推进污染防治制度化。

3.2 完善政府主导性修复资金机制

我国许多被污染的土壤尚无基金制度作为一种具有高度灵活性和有效性的投资融资手段为土壤污染修复与治理提供稳定的资金保障。我国法律虽然提出建立污染防治基金制度，但具体怎么建尚未明确。对此，我国土壤污染治理基金的建立可参考美国《超级基金法》的规定，向高污染企业征税以及政府的部分拨款作为基金来源[9]。基金制度的确立是我国土壤污染防治工作得以开展的重要保障，是推动我国制度和国外先进做法相衔接的重要举措。

我国也可以采取政府与企业合作的PPP模式，确立公共部门与私人部门之间的合作伙伴关系，以满足社会的公共产品或服务需要[10]。这是由政府主导，其他主体广泛参与的模式。这种模式可以提高在土壤修复过程中融资的便利性，并减轻政府及企业修复资金上的压力。

3.3 健全土壤污染监管机制

生态环境保护与治理涉及多个政府部门，要实现土壤污染防治工作更好更快地开展，保障土壤污染监管机制的贯彻落实，首先应明确各部门的管理权限，细化其权责和分工，运用大数据等技术手段开展多部门联合监管、互相监督，构建土壤污染联动执法机制[11]。其次，行政部门应着重强化对重点区域、企业的监管，加强对各地高污染企业的处罚力度，严厉打击违法犯罪行为，加强对企业排污设施及其效果的监督，将绿色GDP纳入地方政府的政绩考核。最后，实现政府的有效监管须凭借更为先进的监测技术。随着土壤污染防治工作的进行，现有的监测技术和方式已不足以解决日益复杂的土壤污染防治问题，应开发多功能、高精度的土壤监测仪器，逐渐完善监测方法，促进监管工作精细化、科学化。

3.4 贯彻落实环境信息公开制度

环境信息公开是政府或企业将有碍环境保护的信息通过多种途径向社会予以公布的行为。这一制度的确立不仅保障了公民对环境信息的知情权，也为公民积极参与环境保护与治理提供了方向[12]。但实际上，各省、市的生态环境信息公开中，涉及到土壤污染防治环境信息的多为土壤污染治理的行动计划和他国土壤污染防治的经验借鉴，并未进行每年度各地区土壤污染状况信息的详细汇总。总的来说，政府缺乏对土壤环境信息公开制度的贯彻落实，相对而言，公民也缺乏对土壤环境信息的了解与关注[13]。为贯彻落实环境信息公开制度，加强公民对土壤环境状况的了解与监管，应促进政府各部门间的沟通、协作，建立信息共享机制，完善我国不同地区的土壤环境信息公开制度和公众参与制度。

4 结语

当前我国土壤污染状况不容乐观，土地是人类安身之本，土壤污染不仅是对生态环境的破坏，更是会影响子孙后代的生存发展。尽管我国已颁布了《土壤污染防治法》来专门处理土壤污染问题，但土壤生态环境的保护机制仍有待完善。据此，可借鉴国外的有益经验，对我国相关法律法规加以完善，对《土壤污染防治法》规定模糊的方面作出具体释义，加紧相关配套法律和政策的制定，促进政府主导性修复资金机制、土壤污染监管机制和环境信息公开制度的完善、落实。以期实现未来土壤污染防治工作的开展能够真正做到有法可依、有章可循，切实改善土壤污染状况，提高土壤环境质量，促进生态的可持续发展。