铸牢中华民族共同体意识的法治保障

吴大华

（贵州省社会科学院，贵州·贵阳 550002）

实现中国梦必须走中国道路，这就是中国特色社会主义道路，必须弘扬中国精神，这就是以爱国主义为核心的民族精神，以改革创新为核心的时代精神必须凝聚中国力量，这就是中国各族人民大团结的力量[1]。2019年9月，习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出，铸牢中华民族共同体意识要“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等……要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”2021年8月，习近平总书记在中央民族工作会议上强调，铸牢中华民族共同体意识是新时代党的民族工作的“纲”，所有工作要向此聚焦[2]。党的二十大报告中“民族”一词出现了47次之多，报告再次明确提出：“以铸牢中华民族共同体意识为主线……加强和改进党的民族工作。”同时强调，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施和监督，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，推进科学立法、民主立法、依法立法。习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识的论述，包含用法治铸牢中华民族共同体意识的重要命题，是习近平法治思想在民族工作领域的集中体现。“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路……全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。因此，铸牢中华民族共同体意识工作法治化是贯彻落实党的二十大精神的应有之义。

一、铸牢中华民族共同体意识的法治保障之机理

铸牢中华民族共同体意识法治保障之机理的核心是探讨铸牢中华民族共同体意识工作法治化的运行规则和原理。法律具有指引、教育和强制功能，实现铸牢中华民族共同体意识工作的法治化既需要法律的指引和教育，也需要法律的强制。

（一） 铸牢中华民族共同体意识需要法律的指引

法律作为一种社会规范，能够直接对人的行为产生导向和引导的作用。法律的普遍适用性决定了法律可以为社会上的人们提供行为指引[3]。法律为行为人的行为提供了具体规则，在日常生活中，引导人们自觉地按照此行为方式进行活动。在全面落实依法治国方略、不断推进民族事务治理现代化的新时代，铸牢中华民族共同体意识要重视中国特色社会主义法治所具有的引导与保障作用[4]。要将铸牢中华民族共同体意识纳入法治的轨道，法律通过细化权利和义务的具体规定，预先告知违反法律所要承担的责任，就如何铸牢中华民族共同体意识指引行为人的具体行为，帮助社会公众有效地形成共同体意识。通过将铸牢中华民族共同体意识纳入法律中，传播该价值观念，并且在现实生活中给社会公众提供具体的行为方式，为中华民族共同体意识的形成给予明确的法律指引。

（二） 铸牢中华民族共同体意识需要法律的教育

法治是高度反思性的理性科学，将铸牢中华民族共同体意识纳入法治的轨道，通过立法、修法的方式推进中华民族共同体意识的铸造与固化，能够起到教育人民的作用。比如，《宪法》第二十四条第二款“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义”的规定就体现了法律的教育作用，通过将一定的道德原则或者思想品质以法律条文的形式规定在法律中要求大家遵守，能促使社会公众在现实生活中形成这些品质。将铸牢中华民族共同体意识纳入法治的轨道，执法机关可以通过执行相关法律，对一定行为进行褒奖或者惩戒，教育社会公众形成法律要求的思想道德，以进一步推动相关法律意识的形成；司法机关通过司法判决的宣示教育，督促、引领公民形成中华民族共同体意识。同时，通过加强和改进中华民族共同体教育、公民教育、法制教育等，提升各族群众对中华民族共同体的认知[5]。

（三） 铸牢中华民族共同体意识需要法律的强制

法律的强制作用是指法律通过国家力量来制裁违法犯罪行为，通过完善法律制度体系，为铸牢中华民族共同体意识提供有力的法治保障[6]。法律对违法犯罪行为进行打击，不仅可以在社会上形成公示警示作用，还可以以国家力量保证法律秩序的形成，使得社会公众都能够遵守某个原则或体系。规定危害铸牢中华民族共同体意识所要承担的法律责任，打击分裂中华民族的一切行为，就是在通过法律的强制作用保障民族团结。用法律的强制力量保障民族团结，促进中华民族共同体意识的形成，是在为民族团结、共同体意识的形成构建安全阀。比如，针对2019年香港乱港分子破坏香港社会秩序，《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》出台后，乱港分子得以相应的制裁，爱国者治港得以落实。有了法律的强制力保障，共同体意识会在人们心中留下深刻印记，共同体意识的形成和发展也会步入法律殿堂，体现出法的实践价值。

二、铸牢中华民族共同体意识的法治保障之价值

党的二十大报告强调“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[7]。完善铸牢中华民族共同体意识的法治保障是“一体建设”的应有之义，其具有目标性、功能性和效果性三重价值。

（一） 目标性价值

中共中央印发的《法治中国建设规划（2020－2025 年）》规定法治中国建设的远景目标是：“到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。”完善铸牢中华民族共同体意识的法治保障，最终在民族层面完成现代法治国家的建构，可为铸牢中华民族共同体意识确立宪制法律地位，实现中华民族共同体的法权化，推动国家治理体系和治理能力的现代化。

（二） 功能性价值

法治的基本表征是具有规范性和强制性。完善铸牢中华民族共同体意识的法治保障需要进行法治建构，而法治建构不同于文化建构与政治建构，应当包含法治的规范性和强制性属性。实现铸牢中华民族共同体意识的法治规范性，能够进一步探索治理能力现代化的规范进路[8]。即通过制度的形式，为铸牢中华民族共同体意识的各项措施提供宪法和法律保障，使得各项措施的落实都有宪法和法律的依据，并以国家强制力作为后盾，有利于各项建构措施的顺利推行。铸牢中华民族共同体意识是国内各民族整合的过程。宪法和法律是民族整合的强有力工具，为国家各民族在宪法和法律的范围内实现有机整合提供了手段和路径。因为宪法和法律本身的规范性和强制性属性，铸牢中华民族共同体意识的法治整合具有战略的价值，是最终实现中华民族共同体长期稳定存在的基础保障。

（三） 效果性价值

铸牢中华民族共同体意识法治保障要达到的效果性价值，就是要增强各族群众对中华民族共同体的信仰，坚持打牢中华民族共同体的思想基础，坚持依法治国，加强各民族交往交流交融，促进各民族和睦共处、和衷共济、和谐发展，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，进而不断强化实现铸牢中华民族共同体意识工作法治化的基础。进言之，就是要增进各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，尊重少数民族风俗习惯，严格区分两类不同性质的矛盾，既不能把不是民族问题的问题当作民族问题来处理，也不能把民族问题不当作民族问题来处理，而是什么问题就按什么问题处置，讲政治原则，讲政策策略，讲法治规范，要同一切分裂祖国的行为作坚决斗争，维护国家统一，民族团结和社会稳定[9]，依靠各民族共同力量实现中华民族伟大复兴。

三、铸牢中华民族共同体意识的法治保障之路径

党的二十大报告系统提出了“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”的方案，其中着重强调“全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”[7]。据此，“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”是全面推进法治中国建设的基本方略。铸牢中华民族共同体意识，就是要借助民族国家强大的政治制度体系，将各民族融合成为中华民族共同体，依靠法治建设和保障作用，实现中华民族共同体由历史文化共同体嬗变并转型为政治法律共同体[10]。

（一） 以科学立法引领铸牢中华民族共同体意识工作

“科学立法”是“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的前提，是保障善法之治的基础条件。因此，铸牢中华民族共同体意识不仅应当入法，而且应当实现科学立法，以此引领铸牢中华民族共同体意识工作的有序开展。

1. 在《宪法》中增设“铸牢中华民族共同体意识”的条款

党的十九大把“铸牢中华民族共同体意识”写进了党章，并于2018年宪法修正案中载入“中华民族”，可视为是对“用法律来保障民族团结”要求的回应，是从宪法的高度进行明确，极具理论和现实意义，使铸牢中华民族共同体意识有了更清晰的宪法依据和更坚实的法理基础，对进一步维护中华各民族平等地位提供了基础规范[11]。但并未将“铸牢中华民族共同体意识”写入宪法之中。截至目前，将“铸牢中华民族共同体意识”写入省级地方性法规、自治条例的有西藏、新疆、云南、青海、宁夏、内蒙古、广东、山东8个省区，其立法依据均没有表述为依据《宪法》。宪法规范是调整国家最基本、最重要社会关系的各项规范的最高权威，铸牢中华民族共同体意识，不可缺少作为顶层设计的宪法支撑。宪法作为母法，其法律构架为其他法律制度设计提供立法观照[12]。宪法的国家整合价值在民族关系中体现为：赋予不同民族、宗教信仰和文化背景的国民以统一的公民身份，以人民的名义将所有不同自然身份的国民统合起来，在法律意义上完成对国家内部同质性的塑造，极大地有利于铸牢中华民族共同体意识[13]。因此，将铸牢中华民族共同体意识写入宪法具有重大理论意义与实践价值。

2. 出台《中华人民共和国民族团结法》

民族团结进步创建是我国开展民族团结进步事业的重要举措和有效载体，是铸牢中华民族共同体意识的重要途径[14]。出台《中华人民共和国民族团结法》能够将中华民族共同体意识以法律方式体现出来。当前民族团结立法局限于地方性法规，亟需出台一部国家层面的民族团结立法。铸牢中华民族共同体意识基于多民族长期融合发展的历史事实，是对中华民族命运共同体传统的传承与发展[15]。除了在宪法中规定铸牢中华民族共同体意识之外，制定一部民族团结法，细化宪法中关于铸牢中华民族共同体意识的相关措施及法律责任十分必要。一部由全国人大制定的“民族团结法”，能够更好地向各民族公民传递对于中华民族共同体意识形成的宪法目标，可以对地方制定的民族团结相关法规起到规范和指导作用。提高民族团结法律的立法层级是落实全面依法治国要求的体现，是对“用法律保障民族团结”的响应，是对积极推进民族事务治理法治化现代化的时代回应。因此，需要全国人大及其常委会考虑纳入立法规划，及时制定出台一部民族团结法。

3. 完善《民族区域自治法》的规定

党百年来的奋斗史证明，中国共产党处理和解决中国民族问题的成功经验之一是坚持和完善民族区域自治制度，这是我国的基本政治制度。铸牢中华民族共同体意识是中国民族问题的解决之道，是中国作为多民族国家发展的现实需要，是消解张力、凝聚向心力、维护国家统一和团结安定的需要[16]。民族区域自治法实施38年以来，保障了党的民族政策的法律化实践，确保了民族区域自治制度的有效运行。《宪法》中将统一主体的民族表述方式明确为“中华民族”和“五十六个民族”，而基本原则的表述有“中华民族伟大复兴”和“民族事务法治化”等，这些规范化表述应考虑纳入民族区域自治法，并遵循宪法精神，开展共同体内各民族自治权行使范围和程序的制度建设，从而为巩固民族共同体平等的政治地位、铸牢民族共同体意识的政治方向提供基本法治化路径[17]。可在总则中增加一条：“铸牢中华民族共同体意识是民族工作的纲”，真正建构起铸牢中华民族共同体意识的制度和政策[18]。在具体规则的构建上，应当参考地方实践经验，规定各级自治机关及其工作人员的铸牢中华民族共同体的具体义务与权力，并相应地规定法律责任。坚决维护国家制定法在整个法律体系中的核心主导地位，充分尊重少数民族本土的善良风俗习惯，在宪法和法律允许范围内合理运用变通性和裁量权，兼顾少数民族习惯规则具有的显著民族性[11]。

（二） 以严格执法推动铸牢中华民族共同体意识工作

法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托[19]。因此，铸牢中华民族共同体意识不仅应当入法，而且应当通过严格执法的方式推动各主体开展铸牢中华民族共同体意识工作。一方面，各级政府应当严格执行铸牢中华民族共同体意识的各项法律法规，保证相关法律条款在本地方得到正确遵守和执行。比如，新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上人民政府应当“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”。县级以上的人民政府应当制定促进各民族广泛交往交流交融的具体措施，并严格执行。另一方面，各级有关国家机关要善于用法治思维和法律方式来规范和调整民族关系。包括依法保障少数民族合法权益和严厉打击各类破坏民族团结的违法犯罪行为两个方面。要坚持在法律范围内、法治轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题，更不能以民族划线搞选择性执法。

（三） 以公正司法促进铸牢中华民族共同体意识工作

公正司法是维护社会公平正义的最后一道屏障，是“基本建成法治国家、法治政府、法治社会”的重要保障，因此，包括对涉及所有民族事务案件的处理都应当坚持公正司法，以此促进铸牢中华民族共同体意识工作在法治的轨道上稳步推进。其一，通过公正司法促进民族事务治理的法治化、规范化，使传统文化层面的中华民族共同体向党领导下的法治共同体转变。通过公正司法，公正解决当事人的合法诉求，及时纠正不法或者不当行为，修复被破坏的社会关系，引导人民群众树立对法律的信任与尊崇，以此推动传统文化层面的中华民族共同体向党领导下的法治共同体转变。其二，在公正司法的基础上，需坚持各民族人人平等，充分利用协商、调解、和解等综合手段，尽力保障各民族人民的法律纠纷稳定在“平等团结互助”的新型民族关系范式下。

（四） 以全民守法推进铸牢中华民族共同体意识工作

在铸牢中华民族共同体意识入法的背景下，全民守法是推进铸牢中华民族共同体意识工作的最高境界。全民守法以全民树立法律信仰、法治精神、法治思维为重要支撑，因此，以全民守法推进铸牢中华民族共同体意识工作，重点是引领各族人民树立法律信仰、法治精神、法治思维。习近平总书记强调：“铸牢中华民族共同体意识，就是要引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念。”四个“与共”反映了各民族利益上相互依存、情感上相互亲近、精神上相互支撑、文化上相互兼容等共同的价值诉求[20]。如果能够引导各族人民真诚信仰“四个与共”的理念，在处理民族交往交流交融的过程中秉持“四个与共”的法治精神，当不同民族群众之间发生矛盾和纠纷时以“四个与共”的法治思维处理问题，就能够在铸牢中华民族共同体意识领域里实现全民守法的最高境界。

四、结语

新中国成立70多年来，依托宪法、民族区域自治法、民族区域自治制度、民族法制建设，中国特色社会主义法治有效保障了中华民族共同体的巩固和发展，在新时代需围绕铸牢中华民族共同体意识进行构建与完善[4]。在习近平法治思想的指引下，通过铸牢中华民族共同体意识的科学立法、严格执法、公正司法，营造全民守法的环境，为铸牢中华民族共同体意识提供法治保障，将有力推动中华民族共同体意识成为全民信仰，保障中华民族大团结和中华民族伟大复兴，为世界范围内其他多民族国家依法治理民族事务和改善民族关系贡献更多的中国智慧和中国方案。