以全面预算管理完善事业单位内控体系的思考

金瑛（吉林省舒兰市水土保持服务中心）

在全面预算管理中，事业单位会加强组织机构建设，从销售、成本、现金和报表预算等方面全方位配置和调控单位资源，以实现强有力的预算领导、精准的预算编制、有力度的预算执行和科学的预算考核。而全面预算管理必然同内控体系存在天然联系。全面预算既是对事业单位各项业务的事前、事中和事后控制，同时也是对各单位和部门内控任务的分配和内控体系的构建。然而在实际中，事业单位在全面预算管理方面还存在一系列问题。因此，在这种背景下，开展全面预算管理完善事业单位内控体系对策的研究就显得尤为重要。

一、相关概念介绍

（一）全面预算管理

有研究认为，所谓全面预算管理指的是在一定时期内，对单位各项经营活动、财务活动的预测，如经营计划和预算。其中，计划包括单位经营计划和部门经营计划；而预算包括销售业务、成本预算、现金预算、资本预算和财务预算等子预算系统。从全面预算的步骤来看，包括预算目标的设定、预算编制、预算审核、批准、预算调整、预算报告、预算评价。也有研究认为，从本质上来看，全面预算管理就是单位根据市场需求，在分析内外部因素的基础上采取科学的预测方法，基于单位的战略目标，为推动单位的发展而制定的计划，以销售预算为起点，以资金预算和成本预算为核心，延伸至业务运行的各个环节。

（二）内部控制体系

2012年，财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的制度。该文件对事业单位内部控制制度的内容进行了明确，总体来说包括四个方面的内容。首先为风险评估和控制的方法。事业单位应该根据自身运营的实际情况建立风险评估机制，对运营活动的风险进行定期和科学的评估。其次是单位层面的内部控制内容。事业单位应该建立内部控制的职能部门，由其负责内部控制的组织工作。事业单位的决策、执行和评价应该分离，还应该明确岗位责任制度，杜绝各个岗位职责权限相互交叉重叠的状况。再次是业务层面的内部控制制度内容。具体而言，包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制和项目建设控制以及合同控制等。关于预算业务控制，事业单位应该健全预算的编制、审批执行和评价制度。关于收支业务控制，事业单位应该加强资金管理，明确财务部门的职责，加强授权审批。最后是评价与监督。事业单位应该健全内部控制的监督制度，规范监督程序，要对内控制度的建设水平和实施状况进行评价。此外，内部监督部门应该提升独立性和专业性。

二、事业单位全面预算管理同内控体系的关系

事业单位全面预算管理和内控体系的关系主要体现在两个方面。一方面，全面预算管理是完善内控体系的必要前提。全面预算管理是一种全方位的过程管理，能有效实现对单位资金的合理分配和监督控制，实现对单位业务活动全面而深入地分析，以达到全面高效收集信息并控制风险的目的。全面预算管理贯穿到了内控体系的全过程，并且是完善内控体系的重要基础，是提高内控工作效率的重要途径。

另一方面，完善内控体系对提升全面预算管理具有积极的反作用。从前文的叙述中可知，事业单位的内控体系主要包括四个方面的内容。而事业单位在履行内控职责的过程中可以引入全面预算管理，以反映出内控管理人员的责任履行状况。内控体系中的职责界定和岗位设计为实行预算考核提供了基础。而预算管理中的考核方法又为实现内控监督，评价内控水平提供了可靠工具。此外，内部控制体系中的风险评估和应对方法可实现对预算管理各方面风险的识别和应对，将风险值控制在可接受的范围内。

三、事业单位全面预算管理及内控体系存在的问题

（一）缺乏全面预算管理和内控体系的理念

当前，事业单位普遍未能正确认识全面预算管理同内控体系的关系。一方面，事业单位的全面预算管理观念淡薄，预算编制方式选择不当，同事业单位战略发展目标相脱离，未能确定恰当的预算管理长期目标，导致全面预算管理缺乏科学的规划，削弱了执行力度。另一方面，无法清晰而深刻地认识全面预算管理同内控体系的关系。很多事业单位采取独立和割裂的眼光去看待全面预算管理和内控体系，无法从全面预算管理的角度去参与内控体系构建，也无法基于内控视角去完善全面预算管理。正是各个部门“各自为政”的状态，使事业单位错失了全面预算管理同内控体系融合的机遇。除此之外，事业单位的财务部门尚未对全面预算管理同内控体系的关系进行研究，导致部门内容缺少全面预算管理的环境和预算体系构建的动力。

（二）预算控制机制不健全

事业单位预算控制机制不健全主要体现在三个方面。第一，部分事业单位在编制本年预算时将上一年度财政批复的预算作为重要参考依据，并在此基础上进行加减，却没有意识到在外在环境的影响下，应该调整预算编制方法。传统的基数预算法虽然减轻了预算工作量，但是降低了精准程度，削弱了预算控制力度。第二，预算执行力度弱。由于预算编制的精准程度不足，部分预算项目在实际执行中不得申请预算调整，无法满足项目资金方面的需求。而有些项目却拥有多出需要的资金，这就为资金使用的混乱，以及资金舞弊行为的出现埋下了伏笔。第三，财务部门作为预算控制部分，和业务部门之间的沟通不够及时。财务部门无法及时掌握预算差异状况，存在预算调整慢，资金拨付不及时，影响项目建设的情况。

（三）预算考核机制不健全

事业单位全面预算管理考核机制能对预算的责任主体进行考核，从而为采取针对性的奖励或惩罚措施提供依据。但实际上，部分事业单位的预算考核机制并不合理。首先，没有建立完善的预算考核体系，预算管理还停留在计划和执行阶段。其次，过于重视预算考核的结果，却忽略了对结果影响元素的深层次分析，导致很多考核流于形式，成为调整员工薪酬待遇的主要工具。最后，考核指标具有一定的片面性，比如会涉及业务招待费用率、管理费用控制率等指标。这些指标倾向从费用控制的角度进行考核，却忽略了对服务绩效完成率、管理科学性、管理规范性等指标的设计。

四、通过全面预算管理完善事业单位内控体系的对策

（一）加强对全面预算管理同内控体系关系的认识

事业单位应该加强对全面预算管理同内控体系关系的认识。首先，事业单位领导者要加强对全面预算管理知识内容的学习，尤其关注预算管理中事前控制和考核评价方面的内容。其次，单位领导者还应积极学习内控体系对全面预算管理的反作用发挥机制。要在内部监督、信息报告与沟通以及组织机构建设方面向全面预算管理靠拢。最后，事业单位财务部门要具备推动全面预算管理与内控体系融合的观念，努力找到两者的融合点。除此之外，事业单位还应该营造全面预算管理和内控体系融合的控制环境，让两者融合的理念深入人心。

（二）完善预算控制机制

首先，事业单位应该加强对预算的事前评审，应对纳入预算范围的项目可行性进行论证，为项目的合理运转提供基础。同时，事业单位还应该提高全体员工对预算的重视程度，形成多个部门的预算工作合力。事业单位可以通过预算培训的形式消除各部门存在的预算思想误区，加强同财务部门的沟通，营造良好的控制环境。其次，采用科学的预算编制方法。预算的编制并不能仅仅将上年度的项目数据作为依据，而应从本年度项目的实际情况出发，采取零基预算或者滚动预算方法，提高预算数据的准确性。最后，事业单位应该提高预算信息的透明程度，让各个部门都能了解到资金的使用过程，并参与到预算的监督中来，提升预算资金利用的合规性。

（三）加强预算考核

部分事业单位在设计预算管理考核时，过于强调结果性指标，却忽略了过程性指标考核。事业单位可以引入平衡计分卡的多维度预算考核指标体系，平衡计分卡考核体系强调从财务、客户、内部流程、学习和成长四个层面来设置指标。首先，在财务方面，事业单位可以从盈利能力、营运能力、偿债能力和发展能力四个方面来构建指标。其次，在客户层面，事业单位应该考虑到客户的满意程度、客户的忠诚程度和供应商的水平等三个方面。再次，在内部流程方面，事业单位可以设计服务控制指标、服务质量指标和创新管理指标等。最后，在学习与成长层面，事业单位应该注重关注提升员工素质、文化建设等层面的指标体系。在提升员工素质方面，应该将培训次数、培训计划的完成率纳入指标体系。在文化建设方面，应该将员工对预算的认可程度、员工的执行力度和员工的满意程度纳入考核指标。

（四）优化内控体系

通过完善预算控制机制、调整预算考核体系，事业单位能实现对资金资源的合理分配，明确各个岗位的职责，实现对各个岗位履职尽责情况的评价。而最终的考核也是对内控机制有效性水平的一种评价。事业单位在月度、季度和年度考核结束后，应该总结各方面存在的问题，诸如财务环节舞弊、财务错报、预算监督失效、预算执行力度弱、信息沟通不健全等问题，作出针对性地调整，从而倒逼事业单位内控体系升级。总之，事业单位应以全面预算调整为契机，全面审视内控体系中存在的问题，从而推动内控体系不断在动态中完善。

结束语

随着事业单位分类改革的完成，要想实现现代化管理制度的构建，那么全面预算管理则是重要的发力点。同时，全面预算管理也是完善内控体系的重要制度设计，两者是相互促进、相辅相成的关系。事业单位一定要科学看待全面预算管理和内控体系的关系，要从更新理念认识、完善预算控制机制、加强预算考核、优化内控体系等多方面入手。只有如此，事业单位才能通过全面预算管理制度的完善来推动内控体系的动态完善。