关于住房公积金流动性风险管理问题的探讨

杨国英 潍坊市住房公积金管理中心

引言

住房公积金制度是我国住房保障体系中的重要内容，于1994 年在我国城镇范围内全面推行，2000 年初，我国发布了《住房公积金管理条例》，至此，住房公积金制度逐步走入了规范化，法制化轨道。到2004 年底，全国范围内的住房公积金覆盖率已经达到了58%，累计归集住房公积金达7 400亿元，共发放个人住房贷款3 404亿元，支持了超过400万户职工家庭购买住房。住房公积金制度在支持低收入家庭住房方面做出了巨大贡献。但是，随着该制度多年来的发展，各类弊端及风险问题也开始逐渐显现，例如流动性风险问题等，解决这些风险问题是进一步保障住房公积金制度健康可持续发展的重要前提。住房公积金的流动性风险存在两种表现形式，其一是流动性不足，其二是流动性过剩，本文主要探讨的是在资金流动性不足的条件下产生的住房公积金流动风险。

一、住房公积金及其流动性风险的概述

人们所熟知的住房公积金本质上是一种长期住房储蓄，具体是指：“国家机关和事业单位、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业和事业单位、民办非企业单位；社会团体及其在职职工，对等缴存的长期住房储蓄”。住房公积金有以下特点及特性：首先，住房公积金只在城镇建立，且一般只针对在职职工，没有工作的城镇居民和离职退休人群不适用住房公积金制度(尽管目前部分地区的城镇个体工商户以及自由职业人员可以申请缴存住房公积金，但并不是每个城市的住房公积金管理中心都允许城镇个体工商户和自由职业人员缴纳住房公积金)；其次，住房公积金由两部分组成，一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工个人缴存；最后，根据《住房公积金管理条例》，住房公积金的缴存具有长期性、专用性和积累性，长期性是指职工在职期间必须不间断地缴存住房公积金，专用性是指住房公积金的专款专用，也就是说住房公积金只能按照规定用于购买住房，住房公积金的积累性是指住房公积金只能按规定存入住房公积金管理中心指定的账户内。

资金的流动性代表着资金的充足程度。资金流动性的平衡是资金管理的永恒主题之一，住房公积金是一项规模巨大的长期住房储蓄资金，其资金流动性安全必须得到保障。所谓流动性可以理解为：“按照制度安排的要求，以合理的成本满足提取贷款，业务支出，增值收益的使用等政策性需求的能力，在确保资金安全的前提下实现增值收益的最大化”。资金流动性出现风险，就代表着在一定时期内资金无法实现即期支配。当住房公积金的存贷比超过95%，就可视为其流动性资金不足。住房公积金的流动性风险指的就是：“具有一定的资金偿付能力，但无法合理、及时获得充足资金来满足职工支取或贷款需求的风险”。在住房公积金的管理中，资金的不断流入与流出隐藏着巨大的风险，必须加强对流动性风险的管理，才能保障住房公积金的有效性。

二、住房公积金流动性风险产生的原因

(一)住房公积金管理制度存在缺陷

住房公积金管理中心在法律上的定位是“不以盈利为目的的独立事业单位”，但是从资金管理上来看，住房公积金管理中心作为一个独立的事业单位，其所要承担的职责却不少于一个大型的、成熟的专业金融机构。具体来讲，住房公积金管理中心要负责上百亿住房公积金的保值，核算及风险管理等工作，这些管理工作靠非专业性团队来运作难以得到保障。因此，明显住房公积金管理中心的职责与其法律定位——“不以盈利为目的的独立事业单位”并不对等。目前的住房公积金管理制度和管理模式明显没有表现出独立承担流动性控制等资金管理能力。除此之外，根据《住房公积金管理条例》，在住房公积金的提取和使用上，存在着严格的审批程序要求。同时，《住房公积金管理条例》明确规定了：“财政部门对本行政区域内住房公积金的归集、提取和使用情况负有监督责任”。但由于许多住房公积金管理中心内部并未建立起有效的内部审计制度和岗位责任制度，《住房公积金管理条例》中的种种规定在现实中都并未完全落实。实际上，各地财政部门临时挪用住房公积金用以弥补财政资金不足或用于与住房无关的项目的情况屡见不鲜，这既不符合住房公积金专款专用的规定，无疑也增大了潜在的住房公积金流动性风险。从根本上来说，这些情况都是由于住房公积金管理制度存在缺陷或不够完善造成的。

(二)职工支取和贷款需求的不断增长

住房公积金规模扩大带来的支取和贷款需求的增长，也是导致住房公积金流动性风险不断增大的主要原因之一。无论是出于刚性需求还是投资需求，人们的购房意愿一直居高不下，因此，大量的住房公积金被用于满足城镇职工的贷款需求，在贷款期限普遍较长的情况下，住房公积金的流动性被严重削弱。在住房公积金视域下，资金流动性具体指：“住房公积金资金的流入，流出以及可使用资金量”从某种程度上看，住房公积金可以类比银行存款，住房公积金管理中心不能满足职工支取和贷款需求，就像银行不能满足客户的取款需求。也就是说住房公积金总的归集资金不能全部贷出，必须保有一定的归集余额，也就是流动资金，来满足住房公积金缴存人的支取需求。衡量住房公积金流动性的指标一般是住房公积金存贷比，存贷比越高，住房公积金管理中心所面临的流动性风险越大。如果银行不能满足客户的支取需求，就会面临信誉破产危机，同样，如果支取和贷款需求不断增长，住房公积金管理中心需要的流动性资金也就越多，在这样的情况下，一旦住房公积金管理中心发生资金流动性风险，无法满足缴存人的支取和贷款需求，整个住房公积金体系的正常运转就会受到严重威胁。

(三)住房公积金资金使用不平衡

住房公积金管理中心的属地化管理模式明确规定了住房公积金管理中心直属于所在城市人民政府，因此，全国各省市的住房公积金的资金体系都是独立运作的。在封闭的资金循环中，不同区域的经济发展条件不同，各省市居民的购房意愿和贷款需求也不同，住房公积金资金使用不平衡的现象普遍存在。有的地区住房公积金过度闲置，而有些地区住房公积金的资金供给又严重不足。封闭的住房公积金区域使得资金无法相互拆借，直接导致了部分地区住房公积金流动性风险的不断上升。统计数据显示，在东部沿海等发达地区，尤其是长三角地区，这些地区的住房公积金存贷比一直居高不下，长期超过75%，有的地方甚至超过了100%，住房公积金的资金链条常年处于紧张状态。而很多中西部省市的住房公积金存贷比一直较为稳定地处于50%以下。存贷比反映着住房公积金资金的整体构成，也是流动性风险的重要指示数据。另外，住房公积金的属地化管理模式也使住房公积金资金易受到地方经济的影响，譬如，一旦地方经济出现衰退状况，那么整个地区的借款人都会因收入降低而无法偿还贷款，这也在无形中增加了住房公积金的资金风险。

(四)国家政策及外部环境变化带来的潜在风险

在国家层面上，针对住房公积金的管理政策变动往往具有很强的市场倾向性。例如，当国家想推动房地产消费时，房地产政策在整体上就会呈现积极态势，积极的政策会进一步提升职工的购房意愿，住房公积金的使用率在短期内大幅升高，资金流动性大幅攀升，资金风险也随之不断升高。除了考虑国家政策的变化，房地产行业本身波动较大，行业发展情况也比较复杂，如果房地产行业整体不景气，那么房屋价格的下沉就会使得贷款发放额度高于房屋的贷款抵押价值。这时如果买房者不能按照规定及时还款，就会造成住房公积金资金的严重损失。另外，由于商业银行的放贷紧缩，许多地方政府往往将金融需求寄托于住房公积金管理中心。长此以往，在地方政府的影响下，住房公积金的政策调整表现出越来越明显的随意性，这严重干预了住房公积金管理中心这个独立的资金运作体系，在一定程度上也使得住房公积金管理中心面临的流动性风险不断增加。

三、住房公积金流动性风险调控的具体措施

(一)扩大住房公积金缴存人员范围，拓宽住房公积金资金投资渠道

住房公积金的资金来源于城镇职工的强制缴存，因此资金在来源上是相对可控的，但资金的提取和住房公积金的贷款却受到多种外部因素的影响，譬如，房地产市场可以直接影响住房公积金资金的提取和贷款。因此，住房公积金的资金来源可以适当进行调整，也就是调整住房公积金的资金归集方式，在实际操作中体现为扩大住房公积金缴存群体规模。首先，各地住房公积金管理中心应当有效引导灵活就业人员参与住房公积金制度，健全强制存缴和自愿存缴的并行机制。除了灵活就业人员，城镇个体工商户及其雇用人员，自由职业者和外来务工人员也应当被吸纳入住房公积金体系中来，以此增加住房公积金的资金归集额度。为了让各类人群都能享受住房公积金优惠政策。例如《个人自愿缴存住房公积金暂行管理办法》等政策，努力满足各类人群的住房公积金缴存需求。在公积金的投资渠道管理上，相关部门要适当拓宽住房公积金的资金投资渠道，例如，准许住房公积金行业内的资产证券化和资金拆借等行为，利用多元化的投资渠道，降低住房公积金的流动性风险。

(二)改革属地化管理模式，建立区域间融通的管理体制

住房公积金的属地化管理模式，不仅使得其资金状况易受到地方经济的影响，而且还增大了住房公积金体系内的信贷风险、利率风险和流动性风险。为了强化住房公积金的风险管理，应当革新住房公积金的属地化管理模式，努力促进资金跨区域流动链条的形成，推动全国住房公积金的一体化管理。改革公积金的属地化管理模式，强化住房公积金区域间的融通，不仅可以避免地方政府的干预，还可以平衡各地区间的住房公积金资金使用状况，实现住房公积金资金的统筹管理。当然，建立一个全国统一的住房公积金管理体系或管理机构并不是一件容易的事，因此在实际改革过程中，可以选择不完全摒弃原有的属地化管理模式。在保留属地化管理框架的同时，新的住房公积金管理政策应当推动住房公积金资金的跨区域调拨使用，使各地的住房公积金管理中心可以实现资金的拆借和中长期有偿融资。在此过程中，由住房公积金产生的增值收益依例归入国家层面的财政预算中，在必要时作为住房公积金的储备或补充资金。总的来说，推动住房公积金的统筹管理，不仅可以提高住房公积金资金的使用效率，降低部分地区的资金流动风险，还可以加强国家对住房公积金的监管。

(三)强化住房公积金贷款管理，提升贷款政策的应变能力

房地产市场瞬息万变，住房公积金的资金管理在很大程度上受到房地产市场走向的影响，因此，住房公积金管理中心必须强化住房公积金的贷款管理，提升贷款政策面对市场时的应变能力。为了配合房地产市场走向，住房公积金管理中心要根据实际的存贷比，适时地调整贷款数额。存贷比，就是存贷款比率，住房公积金的存贷比是指：“在某一时点，住房公积金的贷款余额与住房公积金归集余额的比率”关于存贷比的计算公式有：“存贷比=贷款余额/归集余额，贷款余额=贷款发放-贷款回收，归集余额=归集金额-提取金额”。一般来说，存贷比处于60%—70%之间是正常的，存贷比越高，资金的流动性越差。因此当存贷比处于50%—60%之间时，住房公积金管理中心可以将贷款数额调整到房款总价的75%以上；当存贷比上升到85%—95%这个超高范围时，住房公积金管理中心就应当适当下调贷款数额至房款的50%—60%。这样就能有效避免存贷比较高而带来的刺激流动风险。

(四)调整住房公积金贷款政策，延缓放贷时间

住房公积金的贷款政策调整主要从以下几个方面进行：首先是贷款条件的调整，譬如改变首套贷款时对连续缴存期限的限制，以及职工第二套房贷款时的贷款条件和相关人才优惠政策等，以此实现对地区内部贷款需求的宏观调控；其次是对贷款额度进行调整，比如调整首付款比例以及最高贷款限额等，譬如，贷款的首付款比例，当职工对第二套房申请贷款时，可以将其贷款首付比例适当提高10%—20%；最后，贷款政策中还可以对货款限及还款方式进行调整，例如：最高贷款期限的调整以及还款方式的人性化设计等。除了以上三种调整方式，在实际的政策调整中，还可以进行各种具体细节的改动。例如，关联可贷额度与支取限制。在职工进行贷款申请时，如果其账户上有过支取记录的，住房公积金管理中心可以适当下调其可贷额度。再比如，住房公积金管理中心还可以对贷款者的购房面积和类型做出限制，停止面积在144 m2以上的非普通住房类型贷款，严格控制别墅和期房类的贷款。另外，当住房公积金资金紧张时，住房公积金管理中心可以制定月度贷款放贷计划，对当月放在资金总量进行控制。在必要时实行轮候放贷制度，延缓放贷时间，但要注意轮候时间不宜过长。

四、结语

综上所述，为了更好地使住房公积金制度服务于缴存职工，住房公积金管理中心及相关部门必须完善相关政策和制度，有效提升住房公积金体系的抗风险能力。各地的住房公积金管理中心应当结合本地区的住房公积金规模，细化住房公积金使用和贷款的制度细节，严格把控资金的流出，保障住房公积金资金的充足，努力规避住房公积金的资金流动性风险，更好地帮助人们实现“住有所居”的理想。■