对第三次国土调查总结工作中几个问题的思考

2023-01-20娄国胜王秋林

经纬天地 2022年2期

娄国胜王秋林

（1.太原市自然资源调查中心，山西太原 030009；2.太原市生态工程学校，山西太原 030025）

0.引言

目前各地按照第三次全国国土调查（以下简称“三调”）有关部署要求，处于“三调”工作总结、成果集成阶段。第三次全国国土调查数据以2019年12月31日为标准时点，先后有21.9万人参与，历时3年，全国共调查了2.95亿个图斑，全面查清了全国国土利用状况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。“三调”成果的整理、分析及其在经济社会各个领域的共享应用，都将促进我国经济发展水平提质增效。本人结合自己的工作实际，就目前做好“三调”工作总结、技术总结和数据分析提自己的几点想法和建议。

1.“三调”工作的主要特点

1.1 全面系统

“三调”是一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查。根据《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》要求，从2017年开始，历时3年多时间，经历从“土地”调整为“国土”调查，对调查内容部分进行了调整和补充，对相关调查要求进一步明确和完善，增加了对土地条件和利用现状的标注，完善了工作分类，加快推进与水、森林、草原、湿地等自然资源已有调查成果的实质融合，通过统一调查体系、统一分类标准、统一数据平台，逐步形成统一数据口径和一个平台的自然资源调查成果。

1.2 实事求是

客观真实性是“三调”工作的底线、生命线，宁要数据真实性，不要虚假的前后一致性，这是“三调”工作贯穿始终的要求。为了切实达到三调“求真、归真、保真”的工作目标，“三调”工作是在“二调”及年度变更调查的数据成果的基础上，利用最新高精度影像，全面重新采集图斑、判别地类，“二调”及年度变更数据仅辅助使用，从而有效地从源头上保证图斑地类的真实性和准确性，最大限度减少人为干预。

1.3 新技术应用

根据国土调查要求，全国“三调”办统一采购优于1米分辨率的遥感影像制作DOM，按照“工作分类”，依据影像特征逐地块判读土地利用类型，与2017年土地变更调查成果比对并提取与影像特征不匹配的变化图斑。充分利用“互联网+”技术，开展变化图斑的外业调查和在线举证工作。“互联网+”系统的运用，从“让人跑腿”到“数据跑路”，在卫星定位和信息系统等新技术应用的基础上，全面建立起“互联网+调查”新机制。

1.4 “三调”工作的基础性

国土调查是查实查清土地资源的重要手段，是保障国民经济和社会平稳健康发展的重要基础。调查成果除直接支撑自然资源管理和生态文明建设外，还肩负着服务国民经济和社会发展的重任。掌握真实的土地利用基础数据，是实现保护耕地和落实永久基本农田的重要支撑；是落实生态保护红线，推进生态文明建设的重要举措；是编制国民经济和社会发展规划、国土空间规划等的重要依据。

2.总结工作的目标

基于“三调”工作的这些特点，在做好“三调”工作的整理、总结及成果的分析过程中，务必要做到系统、真实并结合实际情况提出建设性建议。任何一项工作，都有方案、有实施、有结果，有谋划、有协调、有落实，有思路、有方法、有效果，这些环节都需要工作人员认真收集、整理，同时总结报告不能只注重外包装，针对性差，内容空洞，规范性内容多，针对性写得少，套用抄袭现象严重，不同单位“如出一辙，高度统一”，数据分析要有确定的分析目标和需求、建立模型、分析结果有数据支撑，符合当地实际情况。

3.实践工作中问题分析

3.1 工作总结方面

3.1.1 目标任务和项目完成情况表述不完整

许多县、市“三调”工作的目标任务，在国家、省部署的土地利用现状调查、土地权属调查和专项用地调查外，根据当地实际，又增加了部分任务，因此在工作总结时应结合自身实际，对照目标任务，完整表达完成的任务和形成的成果。如，山西省在国家任务外增加了同步开展汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、潇河、御河的河道调查确权工作，太原市又增加了同步开展汾河主要一级支流土地利用现状调查，娄烦县又增加了汾河水库水源地保护区土地利用现状调查等内容。

3.1.2 不重视资料收集、整理与分析

第三次国土调查进行了三年多时间，经历准备阶段、实施阶段和总结验收阶段，既包括组织机构、组织管理、制度建设、质量控制方面的内容，也包括经费落实和通知、会议等方面的内容。在进行总结时，收集资料目的性不强，不能在不同工作阶段收集、整理自己最需要的内容。许多资料日常不及时整理，导致后期收集困难，有缺失现象。有些资料现势性不强，如某单位收集的人口数据是2015年的数据，经济数据也是2017年的数据等。

3.1.3 重点、亮点不突出

“三调”工作经过了制定方案、人员培训、开展试点、资料准备、数据预处理、土地利用现状调查、专项调查、检查核查、成果整理等一系列环节，在总结工作时不注意理清思路，想到哪里说到哪里，让工作总结陷入纷繁琐碎中而不得要领，达不到想要的效果，不能把当地在“三调”工作中好的思路、好的措施、好的方法展示出来。

3.1.4 工作成果内容不完整：在完成的成果中，除了当地土地利用现状面积，对政府部门重点关注的包括耕地面积、永久基本农田范围内土地利用现状、自然保护区土地利用现状和批准未建设的建设用地面积等内容整理有缺失，这些数据都关系到当地政府的考核指标，耕地保有量是否达标，永久基本农田保护目标是否完成，土地供应率是否达标，节约集约用地方面是否存在问题，这些内容应该在成果中体现。

3.2 技术总结方面

3.2.1 技术设计执行情况方面

（1）技术依据：实际工作中具体执行的和不参考的规范、标准和规定全部罗列，有些已经不是执行的版本。技术更改文件还停留在会议记录和文件中，在技术总结中严重缺失。

（2）技术设计的执行情况：技术流程和目标任务不对应，完成任务采用的技术方法表达不齐全、不完整。有些工作表面看似符合相关要求，但结果远未达到应有的效果，难免返工，这都是应该注意和避免的。如《县级土地利用现状挂图》缩编时，对地类图斑面积比例变化需要进行控制，按《国土调查数据缩编技术规范（征求意见稿）》要求，一级地类面积变化率应小于10%，农用地面积变化率应小于8%，建设用地面积变化率应小于5%，未利用地面积变化率应小于10%。但在实际工作中，许多作业员为了赶时间，仅仅对部分明显图斑进行了合并，面积变化率多数小于1%，使得缩编前后要素空间关系不协调，要素地理特征不明显，要素的区域分布特征不明显，图面达不到清晰易读、美观的效果。

（3）主要技术问题的处理情况：不能真实地整理和总结实际工作中遇到的问题和解决办法，特别是“三调”工作充分利用了“3S一体化”和“互联网+”等技术，大幅度提高了调查的工作效率，而有些作业员只是直接照搬国家实施方案中对几个重要问题的处理。

（4）质量保障措施的执行情况：把质量控制体系和措施直接照抄过来，没有表述如何执行规章制度及执行规章制度应体现的具体指标。如，作业单位的二级检查制度的具体执行情况，监理单位、省级、国家多次检查、核查反馈的问题，针对问题如何修改完善、处理的方法和记录等在报告中都没有完整体现。

3.2.2 成果质量说明和评价情况

缺少必要的精度统计和达到的技术指标；缺少项目质量评价。

3.2.3 项目经费的使用说明

作为项目的组成部分，项目经费的使用情况缺失或不完整，不能清晰地说明经费的拨付和支出情况。

3.3 数据分析方面

3.3.1 数据源的准确性

数据质量是数据分析报告质量的前提。数据分析的结果和生成的报告只有在数据质量可靠的前提下，才具有借鉴和指导意义。数据源选择不合理，或者数据源表达的信息不准确，不仅影响结论的可靠性，而且有返工的风险。首先，第三次国土调查采用了CGCS2000大地坐标系，而第二次土地调查采用的是1980西安坐标系，成果对比分析时不仅需要坐标转换，而且在第三次国土调查时，铁路、公路、农村道路和沟渠等线状地物以图斑的方式调查，在与第二次土地调查成果对比分析时，就需要对“二调”时的线状地物根据属性信息图斑化后，方可进行10年的土地利用变化率分析。其次，第三次国土调查在农用地、建设用地、未利用地三大类的统计归类时，也有调整，如，“水库水面”用地在“三调”时按农用地统计，而在“二调”时按建设用地统计。最后，第三次国土调查成果经历多次上报和修改，在最终分析时选择过程数据进行对比分析也是造成返工的原因之一。这些都需要工作人员在数据分析时对数据源作充分地了解和准备，避免结果和实际不符。

3.3.2 分析报告的框架和结构不明确

明确分析报告的框架是非常必要的，分析报告一般包括报告背景和分析目的描述、数据的权属、构成和空间分布描述、分析讨论和结论建议等。只有明确数据分析是基于土地利用变化数据，开展土地利用现状、开发程度及潜力分析，为当地政府在自然资源保护和合理利用方面提供决策参考，这样才能保证后续的所有工作都能够围绕分析目标展开，保证分析成果最终能够从整体的角度去分析和研判。

3.3.3 数据分析不能很好结合自然资源管理和当地实际

数据分析报告按照做数学或统计计算来完成，整个数据分析过程缺少结合自然资源的管理，数据分析脱离现实，没有实用价值。没有以土地利用现状数据为基础，确定分析主题。没有以自然资源管理为导向，进行对比分析，实现知现状、明原因。缺少结合中心城区、开发区和城郊等不同区域空间的实际情况，合理分析管理部门关注的耕地、永久基本农田、批准未建设的建设用地和未利用地的变化。

3.3.4 分析报告仅有数据对比，没有分析

分析报告中仅有第三次国土调查时的成果和第二次土地调查成果数据的变化，缺少对空间变化和变化原因的分析。如，某县级市10年间耕地面积减少了2400多公顷，但对减少耕地的空间分布和原因缺少分析：减少到哪里了？能否保住当地耕地红线？减少的原因是什么？这些内容报告中未涉及。

3.3.5 结论深度不够

写分析结论时，未结合市场、政策、自然环境等因素和对自然资源管理的理解，分析相关的数据，发现问题和诱因，做出合理的结论。如，耕地未耕种的原因是采煤沉陷区、地质灾害区还是务农人员减少造成的；是25°和15°以上坡耕地不适宜耕种，还是征地过程中自然条件等原因造成的。这些都要求分析人员不能只看表面数据，而要从自然环境、政策、市场等多方面综合分析，提出建议。

4.措施和建议

4.1 目标任务必须清楚，收集资料要有目的性

目标任务必须明确，在不同工作阶段收集、整理自己最需要的内容。在所有的资料中，有些是现成的资料，如通知、实施方案、培训和宣传活动记录等，其他资料是要自己收集整理的。编写的时候要按照报告框架所需要的内容去补充，对自己不掌握、不了解的方面，除了查阅相关资料外，一定要进行必要的咨询、修改和完善，使内容完整，符合实际，做到提纲挈领、纲举目张。

4.2 报告中重点、亮点要突出

在全面总结基础上，要有重点、有亮点，突出当地在组织保障、技术保障、协调机制和共享应用方面如何分解任务及如何调配资源，如何组织人力、物力、财力，保障项目顺利实施。实施过程中又遇到什么难题，采取什么办法解决，项目实施取得的效果和取得的成绩，同时也要总结不足，提出建议和思考。总之，要根据各自实际情况，有针对性开展总结，切忌千篇一律。