房屋转让，土地使用权不一定随之转移——从一起土地权属争议裁决案说起

□ 杭州市规划和自然资源局富阳分局 王双钢

□ 杭州市规划和自然资源局 谢 雯

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视行政裁决工作。2018 年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》，要求重点做好自然资源权属争议等重点领域行政裁决工作。2021 年，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025 年）》，要求“有关行政机关要依法开展行政调解、行政裁决工作，及时有效化解矛盾纠纷。”2019 年，浙江省人民政府办公厅印发《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的实施意见》，要求全面梳理行政裁决事项，并纳入权力清单向社会公布。2021 年，浙江省自然资源厅印发《土地权属争议行政裁决示范化建设工作试点方案》，将杭州市规划和自然资源局、杭州市规划和自然资源局富阳分局作为行政裁决示范化建设试点单位。

近年来，随着城镇化的发展，土地的市场价值越来越显现，由此产生的争议也日渐增多。本案例涉及土地位于杭州市富阳区银湖街道，随着地铁建成运营，沿线房屋征收不断推进，土地权属争议时有发生。杭州市富阳区人民政府及其职能部门以事实为依据、以法律为准绳，对当事人土地权属争议申请居中裁处，及时定纷止争。

一、案件基本情况

2021 年4 月，某工业企业（下称申请人）因所在区块可能面临拆迁补偿，遂以杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处（下称被申请人）为被申请人向杭州市富阳区人民政府（下称裁决机关）申请土地权属争议裁决。申请人以“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让”“土地使用税由拥有土地使用权的单位或者个人缴纳”为由，要求确认申请人为该宗地国有土地的使用权人。2021 年4 月13 日，杭州市规划和自然资源局富阳分局（下称“富阳分局”）受理该申请。2021 年5 月12 日，被申请人提交了答辩材料。2021 年8 月6 日，富阳分局组织申请人和被申请人进行调解，双方未能达成一致。2021 年9 月6 日，富阳分局作出并向裁决机关提交《关于审查***土地权属争议案件调查处理意见的请示》。2021 年10 月29 日，裁决机关作出《土地权属争议案件处理决定事先告知书》并送达当事人。2021 年11月10 日，裁决机关作出《土地权属争议案件决定书》，对确认申请人为土地的使用权人的请求不予支持，同时确认33 亩土地使用权人为被申请人。

二、案件事实调查情况

富阳分局受理该起土地权属争议裁决申请后，根据《土地权属争议调查处理办法》《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》等规定，按照杭州市规划和自然资源局印发的《杭州市土地权属争议调处操作手册（试行）》的规范要求，坚持以事实为依据、以法律为准绳的基本原则，结合申请人和被申请人提交的答辩意见以及证据材料，开展全面调查。通过近五个月全面细致的调查和研究，以下内容得到证实。

（一）争议土地批准情况

1988 年，被申请人所属工业办公室与土地所在村签订《国家建设征用土地协议书》，拟征用集体所有土地33 亩。同年，经政府批准同意被申请人所属工业办公室征用土地18 亩用于建造厂房、仓库等；次年，经政府批准同意被申请人所属工业办公室使用土地15 亩新建道路和附属工程。1991 年，被申请人所属工业办公室持上述土地批文向浙江省工商行政管理局申请成立中外合资经营企业——A 公司。经政府批准同意被申请人所属工业办公室将案涉33 亩土地以“出借”的名义提供给A 公司使用，出借时间为10 年。

（二）争议土地地上房屋登记情况

1991 年，A 公司获准登记领取争议土地上的房屋所有权证。1997年，A 公司与申请人签订《房屋买卖合同》，约定A 公司将争议土地上的房屋出卖给申请人。1998 年，经原富阳市房地产交易管理所审核同意，申请人取得了争议土地上的房屋所有权证。转让房产后，未办理土地使用权转让手续。

（三）争议土地租赁及费用交纳情况

1999 年至2012 年期间，申请人富阳分公司每年向被申请人支付土地租赁费用，但未提供租赁合同。自2013 年起，申请人富阳分公司分别于2013 年1 月、2018 年12 月及2020 年，与被申请人签订《土地租赁（续租）协议》，双方约定租赁期限及租金，除2020 年租赁费未付以外，其他租赁期限内的租赁费均已由申请人富阳分公司依约支付。

1999 年以后，申请人逐年依法向税务部门缴纳土地使用税及其他税费。

三、案件办理的争议焦点及难点分析

本案中，申请人以“土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让”，即按照“地随房走”的原则来主张土地使用权的转移，并提交了相关证据予以佐证。要解决本案争议，核心是要分析、处理好以下几个问题。

（一）争议土地中有15亩已签订征用土地协议书，并支付征地补偿款，为何不能认定为国有土地？

本案中，根据双方提供的材料及富阳分局留存材料，18 亩经有权人民政府批准征用为国有土地，15亩经有权人民政府批准使用集体土地，符合《中华人民共和国土地管理法》（1986 年）第23 条、第24 条、第25 条及第39 条等当时有效的法律规定，故争议土地中18 亩土地已被征用为国有土地，15 亩土地仍为集体所有土地。争议土地是否签订征用土地协议、是否支付征地补偿款并不能推断为国有土地，最终还应以有权人民政府的批准意见以及批准后实施情况为准。

（二）案涉划拨土地上的房屋买卖合同是否有效？

原《合同法》第52 条及现行《民法典》153 条，都规定“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同或民事法律行为无效。《城市房地产管理法》第39 条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第45条对划拨土地地上房屋转让也作了明确的规定，但上述规定旨在加强对划拨土地以及地上房屋转让的行政管理，而非否定私法行为效力。本案中，A公司占用土地建设房屋合法，房屋转让后申请人仍然用于厂房、仓库等使用，没有改变土地使用性质，不损害国家利益和公共利益，尽管双方转让房屋后没有依照《城市房地产管理法》等规定办理土地相关手续，但并不构成违反法律、行政法规强制性规定，所以房屋买卖合同有效。

（三）案涉房屋所有权转移，按“地随房走”原则，土地使用权是否随之转移？

根据《富阳市房产价格评估表》与《富阳县房屋所有权转移申请表》等档案材料，房屋买卖双方对地上房屋进行了作价评估，评估表中明确评估范围未包括土地使用权。最终《房屋买卖合同》约定A 公司将地上房屋双方协议价出卖给申请人，合同约定仅就房屋进行了转让，并未提及土地转让。并且在《富阳市公有房屋所有权登记申请书》“房屋产权和土地使用沿革”一栏载明“房屋原属A 公司转卖我公司，土地属租用。”故双方签订该合同的目的在于取得地上房屋所有权，而非国有土地使用权。同时，申请人富阳分公司与被申请人签订土地租赁协议，按年支付租赁费，虽具有私法行为效力，但申请人未与被申请人就土地使用权转让达成协议，也未办理土地使用权转让手续，故申请人不能因房屋转让而必然取得国有土地使用权。

（四）向税务机关缴纳土地使用税是否当然取得土地使用权？

申请人富阳分公司与被申请人已就争议土地签署了《土地租赁（续租）协议》，依约租用土地并缴纳租金，故申请人依据上述协议取得争议土地的租赁使用权，并基于租赁使用关系而缴纳土地使用税，且双方在长达十余年的合同履行过程中，申请人也从未就争议土地的租赁事实提出过异议。根据《国家税务局关于土地使用税若干具体问题的解释和暂行规定 》第4 条规定，纳税人除拥有土地使用权的单位或个人之外，还有代管人、实际使用人。因此，缴纳土地使用税的主体存在不同情形，并不能当然等同于土地使用权人。

四、案件办理结果

本案中，富阳分局作为行政裁决的具体经办部门，充分尊重双方当事人的意愿，就案件先行进行调解，在调解未果的情况下，结合案件调查以及问题分析，依法向裁决机关提交调查处理意见。经属地司法行政部门法制审查，裁决机关作出《土地权属争议案件决定书》，最终对申请人的请求不予支持，同时确认33亩土地使用权人为被申请人。

五、案件启示

杭州市规划和自然资源局富阳分局作为土地权属争议行政裁决工作示范点，严格依法妥善处理土地权属争议，保障土地权利人合法权益，积极维护社会和谐稳定。示范化建设以来，该局充分发挥行政裁决化解行政争议的“分流阀”作用，以具体案件为基础，积极探索工作方法和总结工作经验。

（一）土地权属争议行政裁决应体现调查处理的全面性

土地权属争议大多具有历史渊源长、现实利益复杂的特点，需要从源头出发，摸清争议土地的历史发展变化，查明引发变化的事实背景和当时的政策依据，确定争议产生的原因，合理划定地界、确定权属。因此，为了切实保障各方合法权益，在取证调查阶段，以争议双方提供的证据资料和调查档案资料为基础，结合现场勘察、相关知情人调查笔录及当事人提供的证据材料，同时需要加强与属地乡镇（街道）人民政府、行政村等单位的沟通了解，切实将案件事实调查清楚并固定好相关证据。

（二）土地权属争议行政裁决应注重程序规范的重要性

行政裁决作为一项行政执法行为，其行政处理决定既要体现调查事实清楚、适用法律依据正确的特点，执法过程同时也要体现行政程序的合法性和正当性，即实现“程序之正义”。2021 年，杭州市规划和自然资源局结合富阳区示范点的实践探索，研究制定《杭州市土地权属争议调处操作手册（试行）》，明确具体要求，把握处理原则，完善办理程序，统一工作时限，规范工作标准，以提升土地权属争议行政裁决工作标准化、规范化水平。在实际案件办理过程中，相关职能部门严格履行法定程序，充分保障当事人的知情权、陈述申辩权等权利。

（三）土地权属争议行政裁决应发挥诉源治理的协同性

行政裁决是行政机关根据当事人申请，依据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为，是解决民事争议的有效方式之一。土地权属争议行政裁决的一个重要环节就是行政调解，规范组织案件调解，在争议调处过程中防止事态扩大和矛盾激化，充分发挥律师、人民调解员等力量，共同做好案件调解工作。同时做好行政调解与行政复议、信访矛盾化解机制的有效衔接，相互协调，形成多元化纠纷解决机制，在符合法律法规规定的前提下，尊重历史事实，保障合法权益，把矛盾纠纷化解在基层、化解在当地，切实维护社会和谐稳定。