基于制度环境内生的我国职业教育发展路径探索

王 强 陈 擎

(1.中国人民大学 公共管理学院，2.北京中审众环会计师事务所；北京 100872)

办好职业教育、培养大批高素质应用技术人才，是提高劳动者技能素质、促进青年就业创业的重大民生工程，也是推动产业结构优化升级、提升国际竞争力的重要途径。近年来，我国职业教育落实“立德树人”根本任务，服务国家现代化建设，大力推进产教融合、校企合作，培养了一大批高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠，为我国经济社会发展提供了有力的人才和智力支撑，其重要地位和作用日益凸显。但是，随着我国经济转型不断深化、经济发展方式调整转变、技术革新步伐加快，我国职业教育发展不充分不平衡等问题非常突出，其不能较好地根据我国经济转型过程中制度环境动态变化的客观实际处理好与政府和市场的双重关系，已经严重制约职业院校的科学发展。

2019年，国务院印发的《国家职业教育改革实施方案》明确指出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”我国职业教育是一种不同于普通教育的教育类型，比学前教育、义务教育、高等教育等更接近市场，必须兼顾政府要求和市场需求，贴近市场办学，推行产教融合、校企合作等办学模式。我国职业教育的这种特殊性决定了其改革发展问题，需要跳出职业教育看职业教育，深入分析其所面临的制度环境，在处理政府与市场关系的动态过程中进行研究。传统的经济学理论通常认为市场经济具有帕累托效率，并假定制度是外生给定的。但是，我国正处于“计划→市场”的经济转型过程中，这种复杂的转型过程伴随着计划与市场的动态契合，其显著特征就是制度的变动性。因此，研究我国职业教育发展路径等问题，如果按照传统范式将制度环境作为外生变量，不充分考虑制度环境作为内生变量对职业教育发展的影响，很难客观判断分析我国职业教育面临的困境并研究适合我国职业教育特点的发展路径。

本文充分考虑我国经济转型导致的市场体系不完善、职业教育办学体制需要与经济体制相契合的动态制度环境，通过建立分析框架，研究基于制度环境内生的职业教育发展问题，并进一步探讨符合我国实际的职业教育发展路径。

一、基于制度环境内生的职业教育分析框架

目前，一些学者从成本收益理论、资源依赖理论等不同视角，对我国职业教育改革发展问题进行了分析。韩凤芹、史卫(2016)指出，职业教育发展以政府直接举办学校为主的模式，未能有效协调好政府、市场和社会三者关系，没能激活相关各方的内在动力[1]。冉云芳(2017)从成本收益理论出发，指出政府作为职业教育办学的利益主体之一，应采取措施增强企业参与职业教育办学的积极性，推进校企合作规范化和制度化[2]。沈剑光、叶盛楠、张建君(2017)从激励机制出发，提出政府、院校、行业和社会等治理主体要合理定位功能角色，对焦企业核心需求，形成联动协作关系[3]。郝天聪、石伟平(2019)从组织社会学视角出发，指出职业教育产教融合的本质是在社会主义市场经济体制下，重构职业院校与企业之间的组织关系[4]。霍丽娟(2020)从资源依赖理论视角，发现校企自有资源的互补性是校企合作关系建立的基础，自有资源的成长性及共生资源的重要性决定了合作关系的稳定度[5]。唐以志(2021)等从全面推行1+X证书制度的角度，提出教学组织变革等职业教育发展思路[6]。总体看，目前的研究从多个角度对职业教育改革发展问题进行了探讨，但对职业教育的制度环境关注较少，缺乏将制度环境作为职业教育发展内生变量的深入探讨，从而较难解决我国职业教育改革发展深层次困境，因此迫切需要基于制度环境内生的角度，结合我国职业教育的特殊性来研究我国职业教育改革发展问题。

从我国职业教育的实践过程可以看出，我国职业教育作为一种不同于普通教育的教育类型，其改革发展同时受到政府和市场企业两方面的双重影响。

一方面，我国职业院校的改革发展对政府依赖程度较高。国家财政性教育经费一直是职业院校经费的主要来源。十八大以来国家财政性教育经费稳步增长，占职业教育总投入的比重一直保持在73%以上，并呈现逐年上升的趋势。2020年国家财政性职业教育经费投入4446.34亿元，占职业教育总投入的比重达到79%(详见表1)。职业院校特别是公办职业院校，其教师工资、日常运行经费、改善学校办学条件资金等都基本来源于财政拨款。同时，公办职业院校的领导任免、职称评定、招生考试、学籍学历等都受教育行政部门指导管理。因此，职业院校需要处理好与政府的关系，落实并执行政府的政策规定，契合政府的绩效管理导向，这直接影响到职业院校的发展情况和经费充实程度。从东部发达地区职业院校的发展实践看，随着市场经济体系的逐步完善，非财政性职业教育投入相应增加，校企合作、产教融合的重要性不断提高，地方政府对学校干预将相应减少，职业院校处理好地方政府关系的重要性将会降低。

表1 近年来我国职业教育投入情况表 单位：亿元，%

另一方面，我国职业教育具有不同于普通教育的特殊性，其面向人人、服务就业，需要紧密连接市场企业。深化产教融合、校企合作是改革开放后职业教育领域一直强调的发展方针，也是职业教育作为与普通教育不同的教育类型所体现的主要特色[7]。2021年全国职业教育大会明确提出，要优化职业教育类型定位，深化产教融合、校企合作。近年来我国职业教育的发展实践已经证明，职业院校产教融合、校企合作的实际效果直接决定了其办学质量、人才培养水平。职业教育的办学方向，决定了职业教育必须以市场需求为导向，紧盯企业需求，紧盯市场信号，市场和就业需求发生变化了，职业教育的专业设置和教学方式等就应及时调整[8]。如果学校缺乏对市场需求、企业需求的考虑，不善于处理好与企业的关系，将导致职业院校的产教融合、校企合作等流于形式或效果不佳。因此，职业院校需要处理好与市场企业的关系，贴近市场才能培养符合市场需求的技能型人才，提高职业教育的办学质量，办出职业教育的特色。

通过上述对职业教育双重特点的分析，我们可以假定职业院校发展绩效主要取决于四种要素：一是办学所需的各类硬件和软件，设定为K；二是处理与市场企业关系的能力和水平，设为M；三是处理与政府关系的能力和水平，设为G；四是面临的制度环境，设为ø。本文不将ø作为外生给定的定量，而是作为职业院校发展的内生变量进行分析，更符合我国经济转型过程中制度环境“计划→市场”动态变化的客观实际，也有助于更加合理地解释我国职业院校发展路径。当ø=0时，代表完全实行计划经济的制度环境，当ø=1时，代表完全实行市场经济的制度环境。按照上述分析，职业院校的发展绩效V可以表述为：

V=F(K，M，G，ø)

为了进一步研究职业院校的管理模式，本文将职业院校的管理模式主要分为三类。第一类是由政府或教育行政部门任命公职人员担任职业院校负责人的行政式管理模式，我国公办职业院校通常采取这类管理模式。第二类是由企业选聘的市场化专业管理人员担任职业院校负责人的市场式管理模式，我国民办职业院校通常采取这种管理模式。第三类是由公职人员和市场化专业管理人员共同管理职业院校的混合式管理模式，我国一些混合所有制职业院校通常采取这种管理模式。在这三类管理模式下，职业院校负责人都需要将其固定的精力分配于处理与市场企业的关系(m)和处理与政府的关系(g),且m+g=1。同时，职业院校负责人投入处理与政府或市场企业关系的精力产生的效果还受效率因素影响。公职人员作为职业院校负责人通常擅长处理与政府的关系，假设其处理政府关系的效率为rgg，且rgg=1，处理与市场关系的效率为rgm，且0≤rgm<1。相反，市场化专业管理人员擅长处理与市场企业的关系，假设其处理与政府关系的效率为rmg，且0≤rmg<1，处理与市场关系的效率为rmm，且rmm=1。

在第一类行政式管理模式下，由任命的公职人员作为职业院校负责人，将其固定的精力合理分配于处理与政府、市场企业关系，即o≤m1,g1≤1，此时职业院校的发展绩效可以表述为：

V1=F(K，rgmm1，rggg1，ø)=F(K，rgmm1，g1，ø)

在第二类市场式管理模式下，由市场化专业管理人员作为职业院校负责人，将其固定的精力合理分配于处理与政府、市场企业关系，即o≤m2,g2≤1，职业院校的发展绩效可以表述为：

V2=F(K，rmmm2，rmgg2，ø)=F(K，m2，rmgg2，ø)

在第三类混合式管理模式下，由公职人员和市场化专业管理人员共同管理职业院校，在固定精力情况下公职人员主要发挥处理与政府关系的特长，市场化专业管理人员主要发挥处理与市场企业关系的特长，即o

V3=F(K，rmmm3，rggg3，ø)=F(K，m3，g3，ø)

在确定了上述三类管理模式的职业院校发展绩效函数时，我们可以根据ø的情况即市场化进程的制度环境来比较V1、V2、V3的大小，进一步分析职业院校在不同的制度环境下应选择的最优的管理模式。

当ø=0的情况，即完全计划经济体制下，职业院校与市场企业主要是一种在政府计划下通过行政命令手段形成的相互合作发展关系，职业院校基本上只要处理好与政府的关系就可实现发展绩效的最大化。因此，此时最好的安排是由擅长处理与政府关系的公职人员担任职业院校负责人，并将精力主要用于处理与政府的关系，职业院校的发展绩效应该采用上述模型V1。该模型可以解释我国一些市场经济制度不健全、欠发达地区主要以公办职业院校为主，并且公办职业院校的发展绩效显著优于非公办职业院校发展绩效。

当ø=1的情况，即完全由市场配置资源的市场经济体制下，职业院校较少获取财政资金，受政府的行政干预较弱，其主要矛盾是处理好与市场企业的关系就可实现发展绩效的最大化。因此，此时最好的安排是由擅长处理与市场关系的市场化专业管理人员担任职业院校负责人，并将精力基本用于处理与市场企业的关系，职业院校的发展绩效应该采用上述模型V2。该模型可以解释我国一些市场经济氛围浓厚、民营经济发达的经济发达地区，民办职业院校的发展绩效显著优于传统公办职业院校的发展绩效。

当0<ø<1的情况，即经济体制正处于“计划→市场”的转型过程中，此时最好的安排是同时处理好与政府和市场的双重关系，职业院校的发展绩效应该采用上述模型V3。这种模型适用于我国多数地区，混合所有制职业院校的发展业绩较好，公办职业院校与民办职业院校凭借各自优势共存发展。正如董仁忠(2009)提出，剖析现行职业教育供给模式的种种缺失可以发现，单一地选择政府或市场，过分强调政府或市场某一方的作用，都是极端、错误的做法[9]。

二、制度环境内生视角下我国职业教育的发展路径分析

近年来我国职业教育改革发展取得明显成效，但一些地方也存在“上热下不热、校热企不热”等诸多现实困境，根据前文的分析框架，主要是职业院校没有根据制度环境变化处理好与政府和市场的双重关系，实践过程明显表现出政府与市场关系越位、缺位、错位等特征。

(一)存在越位情况，即一些过多的行政干预和好心的“拔苗助长”，不利于激发和培育职业院校的内生动力

总体上看，我国职业教育以政府为主体举办，政府对职业院校具有较强的影响作用。政府依靠行政手段和命令对职业院校进行管理，具有一定的积极作用，但在一些市场制度环境已经发展较好的沿海地区，即在0<ø<1且ø逐渐接近1的情况下，地方政府应逐步减少对职业院校的干预程度，职业院校应将更多的精力用于处理与市场企业的关系。实践中，却通常存在明显的地方政府越位情况，表现为地方政府对职业院校内部管理干预过多，直接影响职业院校的专业设置、教师聘任、经费使用等，严重制约了职业院校的办学自主权，使职业院校不能及时根据市场需求变化进行调整，必然影响职业院校的发展。

(二)存在缺位情况，即在为职业教育营造良好的改革发展环境方面，政策力度明显不足不够

在一些市场制度环境不健全的地区，即在ø接近0的情况下，地方政府应该承担更多的责任。但是有的地方政府对职业教育的发展不够重视，没有把职业教育较好地纳入当地经济社会发展总体规划，没有制订立足长远、科学合理的区域职业教育发展规划，对发展职业教育的主动性不够，简单地迎合群众的升学需求，工作中重普教、轻职教，以普教为重点、以升学为核心，教育经费投入、教师编制管理、教学仪器设备配置等向普通教育倾斜。在一些产业发展落后的地方，毕业后的职业院校学生留在本地区服务的较少，大部分学生选择到沿海经济发达地区就业。职业教育存在较强的外部性，应该由更高层级的政府对这种外部性进行干预补偿，但实践中相关的政策供给明显不足。另外，从已经出台的生均经费标准情况来看，虽然职业教育的培养成本远高于普通教育是国际上公认的事实，但是我国高等职业教育生均经费标准普遍低于普通本科生均经费标准，中等职业教育生均经费标准低于普通高中生均经费标准。

(三)存在错位情况，即各级政府间、同级政府相关部门间职责划分等不够清晰，职业院校在处理政府与市场关系时存在明显错位

在特定的ø情况下，为实现职业院校最优的发展绩效，政府与市场企业的关系需要维持在一定的最优状态，但由于各种原因导致这种最优状态较难实现而表现出动态的错位过程。《职业教育法》规定，国务院教育行政部门、人力资源社会保障行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作。在我国职业教育实践中，职业院校由多个部门管理，教育部门和一些行业系统负责管理中等职业学校、高等职业学院；人力资源社会保障行政部门负责管理技工学校、技师学院等。这种管理体制一定程度上制约着区域职业教育的统筹规划和资源合理配置。另外，从经费投入分配看，在我国现行分级管理财政体制下，省属、地市属和县属的职业院校由于资金来源渠道不同，获得支持的力度也完全不同，生均经费标准存在明显的差异。省属院校投入由省级财政保障，市属职业院校则由市级财政负责，而事实上大部分财政困难的地市由于财政体制等原因根本无法足额落实相关办学经费。即便是在已经出台职业院校生均经费标准的省份，一些市属职业院校标准依旧无法得到完全保障。如果这些市属职业院校不能较好地处理与市场企业的关系，通常会陷入发展困境。

我国职业教育实践中存在的越位、缺位、错位等问题导致职业教育发展出现了一定程度的困难，本质上是在我国“计划→市场”的经济转型过程中，职业教育的发展没有充分考虑制度环境变化导致与职业教育最优发展路径存在偏差，或者说职业教育没有契合好制度环境内生情况下政府与市场的关系，导致职业教育发展偏离了最优的发展路径。前文的分析框架可以解释这种偏离情况。比如，图1中横轴M代表职业院校负责人处理与市场企业关系的精力占比，纵轴G代表职业院校负责人处理与政府关系的精力占比，在职业院校契合好制度环境内生情况下政府与市场的关系时，职业院校最优发展路径是选择A(g0,m0)的状态，实现最优的发展绩效水平V0。但由于职业院校发展没有契合好制度环境内生情况下政府与市场的关系，导致对处理市场企业关系的投入不够，选择了B(g1,m1)的状态，其中m1明显低于m0，g1明显高于g0，此时职业院校实现的发展绩效水平V1必然低于最优的发展绩效水平V0，损失了(V0-V1)程度的绩效水平，从而限制了职业院校发展水平，通常表现为职业院校并不能很好地适应市场制度环境需要。在这种情况下，如果要提高职业院校的发展绩效水平，政府需要调整对职业教育的政策思路，减少对职业院校的行政性干预；职业院校也需要主动地根据制度环境进行调整，深化产教融合、校企合作，加大对处理市场企业关系的投入力度，根据市场需求积极调整教学模式、专业设置等，推动实现“状态B→状态A”的优化移动，进而提高发展绩效水平。

图1 制度环境内生的职业教育发展绩效水平比较

三、优化我国职业教育发展的相关建议

习近平总书记提出，在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。通过上述分析，本文有效解释了在我国特殊的制度环境下职业教育发展面临的困境，进而提出经济转型过程中实现职业院校最优发展路径的思路。

(一)在我国经济转型过程中，职业院校的发展路径需要根据经济转型进展情况进行动态调整优化

目前，有的职业院校由政府或教育部门任命的公职人员担任负责人，主要精力用于落实各项行政命令，并不擅长处理与市场企业的关系，导致学校不能及时了解市场需求变化而对专业设置、人才培养方式等进行合理调整，培养的学生不能较好适应当地经济发展的需要，订单式培养、学徒制培养等市场化的管理方式很难取得实际成效，出现学生不愿上、市场不认可的困境。职业教育作为贴近市场的教育类型，在计划经济时期主要由政府为主对职业院校进行管理，但是随着市场在资源配置中起决定性作用，职业院校需要由原来“政府-职业院校”的二元模式向“政府-职业院校-市场企业”的三位一体模式转变，深化产教融合、校企合作，改变办学模式、教学方式。如图1所示，只有将更多精力投入到处理好与市场企业的关系，才能更好地面向市场、面向就业，增强职业教育的认可度和吸引力。比如，顺德职业技术学院通过建立学校董事会制度，形成政府、学院、企业行业和社会各界等办学利益相关方共同参与办学的新体制机制。

(二)政府需要根据“计划→市场”的经济转型过程，逐步向职业院校放权，赋予职业院校更多的自主权，使职业院校达到最优的发展绩效

政府对职业院校管理干预过多，职业院校缺乏充分办学自主权来适应市场变化，是当前职业院校不能很好契合经济转型的重要原因之一。依靠行政手段和命令对职业院校进行管理，在市场经济不发达的情况下具有一定积极作用，但随着“计划→市场”的经济转型，需要进行动态的调整契合，赋予职业院校更多的自主权。比如引入社会资本投资职业院校，让市场化专业管理人员更多参与职业院校管理，确保职业院校能够及时根据市场变化进行动态调整，更好地满足市场需求。一些地方政府进行了积极探索，诸如教育部、山东省政府印发了《关于整省推进提质培优建设职业教育创新发展高地的意见》，明确赋予学校更多自主权，支持职业院校自主设置专业，自主设置内设机构，自主设置岗位，自主确定用人计划，自主招聘各类人才。

(三)需要结合各地经济发展程度等实际，对职业院校采取不同的管理体制和办学模式，不宜简单的“一刀切”

通过前文分析框架可以看到，制度环境作为职业院校发展绩效的重要内生变量，直接影响职业院校的管理体制和办学模式，职业院校应根据制度环境变化从前文分析框架的三类管理模式中选择最优的管理模式。通常而言，在经济发达程度高、市场条件好的地区，职业院校需要更加注重处理好与市场企业的关系，加大对市场的分析研究、联系对接，才能更好促进职业院校发展，培养出满足当地经济社会发展需要的技能型人才。在经济发展程度相对差、市场条件弱的欠发达地区，地方政府掌握了更多的资源和信息，相对市场而言可能更有利于推动职业院校的发展。因此在欠发达地区，职业院校引入市场机制的步伐可适当慢于经济发展程度较高地区的职业院校，应更多利用地方政府资源来推动自身发展并更好地服务于当地经济发展需要。

(四)在“政府-职业院校-市场企业”三位一体模式中结合实际进一步明晰不同主体的定位

从前文分析框架可以得出，我国正处于“计划→市场”的经济转型过程中，大部分职业院校面临的主要是介于完全计划经济体制和市场经济体制中间的制度环境，此时需要同时处理好与政府和市场企业的双重关系。因此，为了推动职业教育更好发展，需要在“政府-职业院校-市场企业”三位一体模式中发挥好不同主体的作用。

1.政府部门方面，需要加强顶层设计，强化建章立制，健全深化产教融合、校企合作等激励引导制度体系。一是高度重视职业教育的改革发展，坚持把职业教育摆在与普通教育同等重要的位置，加大对职业教育的投入力度，确保新增教育经费向职业教育倾斜。二是健全激励机制。进一步完善土地、税收、金融等激励机制，落实好减免企业支付学生实习报酬所得税税前扣除等政策，研究建立教育附加费返还等机制，切实提高企业与职业院校合作的意愿和能力。三是统筹盘活职业教育资源。加快研究出台引导政策和操作办法，明确工作目标和思路，放宽对民办职业教育发展、资源统筹配置等方面的不合理限制。引导社会资本以资源、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利，增强社会投资职业教育的信心。四是拓宽企业参与职业教育的领域和深度。支持各类企业通过独资、合资、合作等多种形式举办或参与职业教育，充分发挥市场机制的重要作用。鼓励有经验的市场化专业管理人员担任职业院校领导，帮助职业院校更好地推进产教融合、校企合作。鼓励学校、行业、企业等共同组建符合实际的职业教育集团，发挥职教集团在促进教育链和产业链有机融合中的重要作用。

2.市场企业方面，需要发挥主体作用，积极参与职业教育改革发展。《职业教育法》规定，企业可以利用资本、技术、知识、设施、设备、场地和管理等要素，举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。同时，深化产教融合、校企合作也是推进“放管服”改革的重要组成部分，引入企业等主体参与办学，促进办学主体多元化，可以加快教育治理体系和治理能力现代化。一是加强激励引导，鼓励支持企业增强参与产教融合、校企合作的积极性和主动性，以多种方式参与学校专业规划、教材开发、教学设计、课程设置、实习实训等。二是充分发挥骨干企业的引领作用，引导优势企业参与职业教育，完善校企合作长效机制。三是规范企业参加职业教育行为，加强相关风险控制。比如，企业在与职业院校合作过程中接收学生实习时，需要对学生的工作生活条件、人身安全保障、实习指导管理等方面可能出现的问题和风险进行充分的评估，提高风险防范意识，加强制度性规范。

3.职业院校方面，需要加强改革创新，积极开展产教融合、校企合作，强化工学结合、知行合一。一是充分发挥办学自主权，在提升教学质量、推进教学改革、创新教育模式等方面发挥主观能动性。二是加快形成深化产教融合、校企合作的路径、方法与措施，进一步围绕校企合作、工学结合的办学制度，建立紧密对接产业链、创新链的专业体系，形成需求导向的人才培养模式。比如，深圳职业技术学院充分利用当地产业优势，与华为、比亚迪等领军企业共建特色产业学院，构建校企双主体育人模式。三是充分发挥教师队伍在教育教学改革中的主导地位，优化师资队伍的规模结构，提升专业教师跟踪产业发展、服务产业需求的意识、能力和水平，打造一支满足新时期职业教育改革发展要求的教师队伍。