成长：中国制度（二）

陈晋

政治制度：成长故事

问：有人觉得，改革开放以來，中国的经济社会制度变化很大，政治制度变化不大。

答：不是这样的。改革开放初期就已明确，要改革不适应甚至阻碍解放和发展生产力的上层建筑，其中自然包括政治制度。

当然，在通常情况下，经济社会制度的变革，总是要比政治制度的变革活跃一些。如果动不动就变革上层建筑，不仅不现实，而且很可能出现政治上的不确定性，导致社会的不稳定。

中国政治制度改革的特点是循序前进，其中有继承、补充和完善，有改革、创新和发展。

前面说过中国政治制度有三块“基石”，改革开放后，便增加了一块“基石”，叫“基层群众自治制度”。

问：许多人并不知道有“基层群众自治制度”这块“基石”。

答：这是人们自发创造出来的。中国的“基层”，指城市的街道社区，农村的村庄。它们是中国社会结构的神经末梢。所谓“自治”，就是自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

在城市街道社区，过去成立有居民委员会。1980年正式颁布《居民委员会组织条例》，全国有八九万个居民委员会。

在农村，过去设立的生产大队和生产小队，既是生产单位，又是基层治理单位。改革开放后，土地承包到每家农户，个体单干，人们对村里的公共事务，不像过去那样感兴趣了。

山东章丘县（现山东省济南市章丘区）沙湾村党支部书记苗万家就遇到了麻烦。村里的义务工没人出，应该上交国家的税费没人交，村里欠债两万元，连利息都交不起。苗万家急了，只好“卖公章”。凡是村民需要到村里开证明、盖公章的事，都必须先交税费。于是，他得到了一个外号，叫“公章书记”。

还是农民自己有办法来突破困局。1980年2月5日，广西河池市屏南乡合寨村（当时还叫生产大队），有85名农民围坐在一起，从6名生产队代表中，差额选出5名村民委员会成员组成一个管理班子。当时，村子里风气不好，集体的事情没有人管，一些人赌博、盗窃、乱砍树木、搞封建迷信，秩序失控。新成立的村民委员会带领大家订立9条“乡规民约”。此后，修建水库、公路这样的公共事务，也有人出来领头，大家也愿意参加了。

1982年，通过选举产生的村民委员会和居民委员会，作为基层自治组织一同写进了《宪法》。随后，在农村中取消原有的人民公社行政管理体制，恢复成乡级人民政府。下辖的生产大队改建为村民委员会。农民也不再叫“公社社员”，而叫“村民”。“基层群众自治制度”就这样形成了。

现在，全国有261万多个自然村，组成60多万个行政村（由若干自然村组成，设有村委会和党支部），它们是农民生产和生活最基本的关系单位。

首开村民自治先河的广西河池市屏南乡合寨村，现在的自我管理、自我服务意识越来越强。他们在村委会院墙上办了一个村务公开专栏，村民可以在上面查阅财务开支、村民自治事务、村民意见征询与反馈等详细情况。

在城镇社区，基层群众自治又是另外一番景致。

每个社区，都被编织进了叫居委会的网络。武汉市洪山区东湖风景区街道办事处有个新城社区居民委员会，工作人员13位，服务社区12765位居民。2020年新冠肺炎疫情最严重的时候，小区实行了封闭管理。居委会主任陶久娣每天早上一睁开眼睛，就要面对这么多人吃饭、就医以及长期憋在家里出现的心理问题，有的老人被独自困在家里，也需要照顾。13个人根本忙不过来。

怎么办？陶久娣开始调动自己的网络资源。先是动员社区几十名物业管理人员过来帮忙；再不够，又招了70多个志愿者；还不够，别着急，还有政府、企业、事业单位派来的工作人员。

实行基层群众自治制度，使基层社会成为被组织起来的巨大网络。有无与伦比的规模和纵深，既有强度，又有弹性。能够自主地处理各项公共事务，又能快速地灵活应变，不会脆断。

问：政治制度改革，除了把“三块基石”变成“四块基石”，还做了什么？

答：政治制度还包括法律体系和国家行政系统的管理制度等。这方面的改革，有一个共同方向，叫“依法治国”，目标是建设成法治国家、法治政府、法治社会。一句话，办什么事情，都要遵守法律和规章制度。

问：在依法治国上，都推进了哪些制度性变革？

答：先讲司法制度的改革。这些年来，为方便审理跨行政区域重大行政和民事商事案件，最高人民法院设立了巡回法庭；为了做到有案必立，有诉必理，还改革了法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；为了更专业地审理案件，设立了知识产权法院等。

公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。新时代中国，人们非常熟悉英国哲学家培根的名言：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律，好比污染了水源。”

过去，经常有官员向法院打招呼、递条子，为一些案件当事人说情，干预法院独立判案。现在好了，凡是有谁为案件当事人说情，法官都必须记录在案。法院的法官和检察院的检察官全部实行员额制度，明确他们要独立办案，谁办案谁负责。

法国启蒙思想家卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。

怎样才能让人们从内心里切实感受到法律的公平正义呢？最好的办法是透明公开。从2014年1月1日起，全国3000多家各级法院的裁判文书都要在“中国裁判文书网”上公开，接受公众监督。受到社会关注的大案要案、热点案件，有的还在电视或互联网上直播庭审过程。

问：对行政制度的改革，是怎样推进的？

答：以前，各级行政机构的权力很大，对经济社会领域的管理很细密和烦琐。行政体制改革最大趋势就是“简政放权”，权力下放。

天津市有个滨海新区，从事行政审批的有500多位公务员，分属18个行政机构。人们办一件需要行政审批的事情要跑10多个部门，盖几十枚甚至上百枚公章才能得到批准。

2014年5月20日，天津市滨海新区成立行政审批局，把滨海新区所属18个部门的行政审批权力，全部划转到行政审批局，废掉原来审批专用的109枚公章，实现“一颗印章管审批”。人们办事情，只需到行政审批局盖一枚公章就行了。

印章瘦身的背后是权力的割让，触动一些机构的既有利益。新成立的行政审批局只有130多个岗位，意味着原来的18个部门、400多名公务员与行政审批权力说“再见”。人们自然舍不得，有的拿出法律法规和部门规章据理力争；有的担心，划走了审批权，自己这个部门的“存在感”就没有了；有的宣称，不让审批了，谁审批、谁管理、谁负责！但是，终究是谁也阻挡不住这一改革趋势。

2014年9月11日，天津市濱海新区正式封存被废弃的109枚审批公章那天，国务院总理李克强也来到现场，他郑重叮嘱：“这些公章今天被贴上了封条，就决不能再打开，再也不能变相给老百姓‘设门槛。”这109枚公章，后来被送往国家博物馆收藏。

这项制度改革对老百姓带来什么好处呢？

封存公章那天，在滨海新区行政办事大厅办事的郭兰胜告诉记者，他2008年注册一个餐饮公司，因不堪忍受艰难烦琐的审批过程，专门找了一家代办公司，前后用了20多天时间，还花掉六七千元代理费。“现在改革了，我就想先试试自个儿办是否方便，结果，真快，就一个地儿，就一天，全都办下来了！”

问：看来，行政制度的改革，是政府的艰难选择，说它是一种“自我革命”，也未尝不可。但政府终究要担负行政管理职能。没有不犯错的政府，如果政府出错，人民凭什么来监督和纠正？

答：在历史上，有普通民众状告具体官员的情况，但不可以状告政府。1990年颁布《行政诉讼法》，掀开了新的一页。这在西方或许不算稀奇，在中国却是了不起的进步。

1995年，湖南省浏阳市官渡镇政府突然发出一个文件，宣布撤销该镇原有的一家林场，理由是这家林场的管理人员的素质不高，万一出事，出现混乱，镇政府担待不起。而且，这家林场也不能增加政府的税收。但是，这个决定对林场的十几名职工来说却是一场灾难，工资收入和日常生活没有了着落。他们首先想到的还是按传统的办法去找政府评理，先后往市政府跑了20多趟讨要“说法”，甚至找到了市长，但问题依然拖而不决。

这时，镇里一位退休教师告诉林场场长巫统富，可以依据《行政诉讼法》同镇政府打官司，这才点醒他们。浏阳市法院受理了这起行政诉讼案，判定镇政府的文件无效，镇政府只好撤销自己的决定。

行政诉讼制度给了老百姓起诉政府的权力，要让政府少犯错，减少和老百姓之间的摩擦，关键还是在规范和约束政府的行政权力。

行政制度改革正是往这个方向推进的。继《行政诉讼法》后，还实施了《行政许可法》《国家赔偿法》等，并建立听证会制度。这样一来，哪些事项政府有权做出规定；哪些事项，不应该由政府去管；哪些事项，政府决策前要开会听证；政府办错了事情，应该怎样赔偿等等，都有法可依了。

问：关键还是要靠增强老百姓的法律意识，才能规范政府和老百姓的关系。

答：普通公民法律意识的觉醒和普及，是法治社会建设的土壤，而法治社会的建设，又是依法治国的基础。这方面的改革，路走得很艰难。

20世纪90年代，有两部电影故事片，体现了中国法治社会建设的真实面貌。

一部叫《秋菊打官司》，讲一个普通农村妇女，为了替被村长踢伤的丈夫讨个说法，一趟又一趟地去打官司，说明法律意识在公民中的觉醒和普及。

一部叫《被告山杠爷》，说的是制度变革给乡村社会治理方式带来的复杂影响。

影片讲德高望重的村支部书记山杠爷，是村里最大的“官”。他行事大公无私，全心全意为村里人办事，在村民中很有权威。一个叫强英的妇女，虐待自己的婆婆引起公愤，为惩治这种坏风气，山杠爷当众处罚了她。但她仍不改正，山杠爷就让人把她捆绑起来游街，结果，脾气倔强的强英上吊自杀了。

公安局来调查的时候发现，村里人都不认为山杠爷治理乡村社会的方式有什么问题，包括平时因为不交公粮，或者不种自己的承包地，或者不出工出力修建水库，分别受到山杠爷处罚的人，都不记恨他，反而感激他治理乡村尽心尽力。办案人员明白，山杠爷大公无私无可争议，但强英上吊自杀，确实由于他违法治理引起的。

法院最终判山杠爷入狱服刑。入狱前，山杠爷心里纠结的不是自己的难堪，而是到村里的学校去安排学生如何过冬，晚上又开党支部会议交代应该做的事情。第二天，他被戴上手铐带走的时候，全村人都来为他送行。

问：这个故事很有中国味道，让人感受复杂。中国政治制度在变革中成长的过程有了个轮廓。可否从整体上描述一下中国政治制度体系的面貌？

答：中国政治制度坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国三者的统一。它主要有四个方面的内容：中国共产党领导国家的制度，包括中国共产党自身建设的制度；国家的基本政治制度，就是前面说的“四块基石”；法律体系和依法治国制度；国家行政体制和对政府权力运行的监督体系。