上海市居民生活垃圾处理收费调查研究及对策建议＊

王 川，邰 俊，宋立杰，毕珠洁，欧阳创，奚 慧

（1.上海环境卫生工程设计院有限公司，上海 200232；2.上海市环境工程设计科学研究院有限公司，上海 200232）

1 引言

城市人口的增加和社会经济水平的提高导致生活垃圾产生量与日俱增，城市生活垃圾处理成为全球各国城市持续关注的热点问题。建立和实行生活垃圾处理收费制度是当今世界各国普遍采取的垃圾管理方式，发达国家很早就实行了垃圾收费立法，并且制定了一系列的规章制度保障垃圾分类的实施［1-5］。

我国在20 世纪90 年代开始尝试对垃圾处理实行服务收费，2001 年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（全国人民代表大会2001 年3 月15 日批准）首次提出“全面推行污水和垃圾处理收费制度”；2002 年四部委《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872 号）出台，要求“所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费”，正式拉开了征收城市居民生活垃圾处理费的序幕。2018年7月，国家发展改革委出台的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规〔2018〕943 号）明确要求“2020 年底前，全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度”。2020 年9 月1 日起施行的《固体废物污染环境防治法》，第4 章第58 条明确“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度”。

据统计，目前我国有300多个城市对生活垃圾处理实施了收费制度。收费主体呈现多样化特征；从收费的标准来看，有按照燃气、用水等折算计量，也有按照人口数量、户口户数每月定额征收。由于收费方式、收费标准的不同，各地垃圾处理费的收缴率也存在较大差异［6-9］。近年来，上海市生活垃圾产生量逐年增加。2019 年上海市生活垃圾产生总量高达1.038×107t，平均每人每天产生垃圾超过1 kg［10］。上海市自2004 年起开始对单位收取垃圾处理费用（沪府发〔2004〕32 号），而目前尚未对居民开征垃圾处理费。

生活垃圾市场化收费是大势所趋，建立合理的生活垃圾收费制度不仅可以促进垃圾减量化，也有助于降低地方政府支付压力，增加整个固废产业链支付来源。因此，本研究开展上海市生活垃圾处理现状及居民支付意愿调查等研究，提出开征居民生活垃圾处理费的相关对策建议，引导生活垃圾产生者积极参与垃圾减量分类和循环利用，从而持续推进生活垃圾减量化、资源化与无害化。

2 国内外典型城市生活垃圾处理收费实践进展

2.1 国外生活垃圾处理收费

从全球实践看，人均GDP 水平较高、回收体系较健全的发达国家更多采用计量收费政策（表1）。向居民征收垃圾处理服务费，在缓解财政支出压力、支持环卫事业发展的同时，其根本性目的在于推动居民自觉从源头减少垃圾排放，减轻末端处理压力，同时提升垃圾资源化利用水平［11］。

表1 全球部分国家居民生活垃圾处理收费实施情况Table 1 Implementation of municipal solid waste treatment charges in some countries worldwide

2.2 我国生活垃圾处理收费

据国家发改委价格成本调查中心2020 年发布的《城市生活垃圾处理成本研究及建议》显示，我国36 个大中型城市中已有33 个城市制定了居民生活垃圾处理费收费标准（沈阳、宁波和上海除外），其中，长沙、海口和乌鲁木齐为水消费系数法随水征收，深圳为按排污水量征收，其他29 个城市为按户或按人定额计征（表2）。除沈阳外，35 个城市制定了非居民生活垃圾处理收费标准。收费方式主要是上门收取和委托代收，采取委托代收的，一般为委托居委会、物业公司代收，委托税务、工商、财政等部门代收代缴，或与水费、燃气费等公用事业费用联合收取等。

表2 我国36 个大中城市生活垃圾处理收费情况Table 2 Municipal solid waste treatment charges in 36 large-and medium-sized cities in China

采用水消费系数法或者按排污水量收缴垃圾处理费的测算依据如公式（1）所示。

式中：F垃圾为生活垃圾处理收费额（元）；f为处理单位质量生活垃圾所需的费用（元/t）；Q水为自来水消费量（t）；k水为垃圾排放量折算系数，即每使用1 t水所产生的垃圾量（t/t）。

然而，生活垃圾实行收费后，可能会导致居民非法倾倒或焚烧垃圾以逃避付费的行为，从而产生其他外部成本。总体而言，垃圾处理收费可能主要受收取成本投入、宣传教育力度、强制保障措施、行政事业性和经营服务性收费的双重性考量等因素影响。

3 上海市居民生活垃圾处理支付意愿调查分析

3.1 调研方法

本研究于2021 年在上海市全部16 个行政区开展问卷调查，共获得1 287 份有效问卷，其中浦东新区（占24.6%）和闵行区（占19.4%）被调研对象相对较多，其他行政区被调研对象占比则集中在3%～6%。本研究设计的调查问卷旨在分析受访者对于垃圾分类实施的满意度、垃圾处理收费的接受度以及收费模式的认可度。调查问卷主要包括个人基本信息、垃圾分类认知和居民支付意愿3 个部分，其中个人基本信息包括性别、年龄、受教育程度、职业、上海市居住年数及居住情况、是否上海户籍、月收入、家庭人口等；垃圾分类认知包括对上海市生活垃圾分类的关注程度、分类关键环节和责任主体以及对生活垃圾处理成本了解程度等；居民支付意愿包括是否愿意支付、愿意支付的金额和收费模式、不愿意支付的原因等。

支付卡式问卷可通过离散变量的数学期望公式获得受访者的支付意愿（Willing to Pay，WTP），按公式（2）进行研究区域平均WTP金额的计算：

式中：W为研究区域的平均WTP 金额（元/月）；Pi为选择第i个支付区间的受访者的平均WTP金额（元/月）；Ni为选择第i个支付区间的受访者人数；N为受访者中愿意付费的总人数。

3.2 调研结果

通过对问卷数据进行统计分析发现：被调查对象中男女比例相当；上海户籍（54.4%）略多于非上海户籍（45.6%）；年龄主要集中在20～40 岁（占比达78.0%）；以大专或本科文化程度为主（56.4%），其次是研究生（24.6%）；月收入在5 000～10 000元占比最多（41.3%），超过20 000元的仅占7.9%；在本地生活10 a以上的占47.3%；家庭人口以2～3 人为主（约60%）。本研究中被调研对象基本信息如图1所示。

图1 本研究调查问卷中被调研对象基本信息Figure 1 Basic information of the respondents in this research questionnaire

本研究中选取的被调查对象对于垃圾分类关注度高，其中超过60%的被调查者反馈对上海市垃圾分类工作十分关注，仅有2.7%的被调查者不关注垃圾分类（图2）。此外，超过50%的被调查者认为居民投放环节是垃圾分类的最重要环节，27.4%认为末端处置环节最为关键；但目前被调查者对于生活垃圾全流程成本了解不够全面，仅有17.7%的被调查者完全了解，另有25.0%的被调查者几乎完全不了解，间接反映出公众对于垃圾全流程处理费用等信息掌握不全。

图2 本研究调查问卷中被调研对象垃圾分类认知Figure 2 Cognition of garbage classification of the respondents in this research questionnaire

本研究的被调查对象中有51.5%不愿意支付垃圾处理费用，这与已有调研结果较为一致，居民对于收费可能存在抵触心理［22］。主要原因是认为自己已经缴纳了税费等（40.8%），其次是认为缴纳垃圾处理费用不能解决根本问题（22.5%）以及此项费用应该由政府承担（18.5%）。被调查对象愿意支付的金额大多低于20 元/（月·户）（75.0%），并且主要倾向于定额征收和按量征收（图3）。此外，近半数被调查对象认为有害垃圾、餐饮垃圾和大件垃圾应该缴纳处理费用，但仅有20.0%的被调查者认为厨余垃圾应该付费处理。

图3 本研究调查问卷中被调研对象支付意愿Figure 3 WTP of the respondents in this research questionnaire

经过计算发现本研究中上海市居民生活垃圾处理的WTP 金额为18.20 元/（月·户），占受访者户均月收入（19 974 元）的0.091%；低于此前上海市居民生活垃圾WTP研究的54.30元/（月·户）［22］，可能与该研究中选取的受访者有80%来自中心城区有关。但高于西安市的11.56元/（月·户）［23］和杭州市的12.40 元/（月·户）［24］，可能与不同地区受访者收入有关。

通过对WTP 金额的影响因素进行多元线性回归分析（表3）发现，年龄、上海户籍和月收入对WTP 金额有显著影响（p＜0.05）。根据模型拟合系数的正负性可知：受访者年龄越大，愿意支付的金额越低；上海户籍的受访者，愿意支付的金额更高；受访者月收入越高，愿意支付的金额也越高，这与已有的研究结果中发现的年龄对WTP 金额有负向作用以及收入和本地居民对WTP 金额有正向作用保持一致［22，25］。主要原因在于本地居民的主人翁意识更强，为提升当地环境卫生质量作贡献的意愿更高；而收入越高的人群可支配收入越多，有能力且更愿意为垃圾治理支付一定费用，年龄较大人群的可支配收入则相对较少。

表3 支付金额影响因素的多元线性回归模型结果Table 3 Results of multiple linear regression model of influencing factors of payment amount

4 上海市居民生活垃圾收费可行性分析及对策建议

在理论方面，伴随着城市生活垃圾污染问题的凸显，“污染者和使用者支付原则”被引入到环境管理领域，即污染治理的受益者也应当承担一定的费用。作为使用者，居民和企事业等单位享受政府提供的垃圾收集、中转、运输、最终无害化处理等服务，应为此支付费用。收费的标准是垃圾收集、中转、运输、处理的部分运行成本。实施居民生活垃圾收费的主要目的是运用经济杠杆，促进垃圾源头减量和资源循环利用、提高无害化处理水平，宣传环境保护和可持续发展理念，引导全社会支持、参与垃圾“三化”工作，营造建设资源节约型、环境友好型城市的良好氛围。

在政策方面，2020 年9 月1 日起施行的《固体废物污染环境防治法》，明确“县级以上地方人民政府应当按照产生者付费原则，建立生活垃圾处理收费制度”。2019 年7 月1 日实施的《上海市生活垃圾管理条例》明确提出“要逐步建立计量收费、分类计价的生活垃圾处理收费制度”。上海市于2004 年开征了针对企事业单位的垃圾处理费，并明确垃圾收费为经营服务性收费，确定了收费标准的管理权限，强调了专款专用原则，垃圾处理费全部用于垃圾的收集、运输和处理，任何部门不得截留、挪用。单位生活垃圾处理收费为上海市在垃圾收费方面积累了大量经验，为下一步居民生活垃圾收费政策的出台奠定了良好基础。

在操作可行性上，目前上海市生活垃圾日均处理量超过3×104t［10］，但仅对单位生活垃圾处理进行收费，该费用无法完全覆盖生活垃圾全流程处理成本。此外，我国多数城市均已陆续开展了生活垃圾收费工作，其中很多城市已经征收了居民生活垃圾处理费，为上海开展居民生活垃圾收费创造了比较好的舆论氛围和有利条件。

基于上述我国大多数城市的随水费征收案例，结合上海市居民生活垃圾处理收费问卷调查结果，同时又要确保污染者付费原则，多排多付费，少排少付费，实现真正意义上的公平，本研究提出以下3种居民垃圾处理收费模式。

4.1 随水定额征收

上海市已建立完善的自来水经营网络，加之物业公司、居委会和村委会覆盖面广。本方案的实施需对接水务收费系统，并向居民宣贯。参考我国其他城市收费标准，建议不超过20元/（月·户）；对代为征收的自来水经营企业、居（村）委会给予生活垃圾处理费收费总额3%～5%的手续费。该类收费平台较为完善、覆盖面广、收费成本较低、居民交纳方便，能在一定程度上保证收缴率；但需要升级收费信息系统，可能会影响自来水收缴率。

4.2 水消费系数法随水征收

水消费系数法是目前其他省市普遍采取的一种比较科学、合理的垃圾处理费收缴办法。按照单位的年水消费量和年垃圾产生量计算出单位每消费吨水所产生的月平均垃圾产生量，并根据每吨生活垃圾处理成本确定其各组类的收费标准，通过供水收费平台将垃圾处理费纳入水费统一收缴。通过统计2003—2018 年上海市生活垃圾产生量与生活用水量，发现两者相关性较高，R2接近0.6，折算系数（垃圾/水）约4.1 kg/t（图4），与我国其他已经实施水消费系数法征收垃圾处理费用的城市折算系数相近（3～5 kg/t，乌鲁木齐除外）。但由于不同城市的垃圾处理成本并不一致，部分城市（中山、乌鲁木齐等）也是沿用了多年前的核算成本，且居民应该承担的比例也有较大差异，导致目前我国各地居民生活垃圾处理收费标准相差较大（0.3～1.0元/t）。

图4 上海市2003—2018 年生活垃圾产生量与生活用水量相关性Figure 4 Correlation between municipal solid waste output and domestic water consumption in Shanghai from 2003 to 2018

根据国金证券研究所2019 年7 月21 日发布的《从东京到上海，垃圾分类的经济性分析》报告显示，上海市生活垃圾分类与处理全过程总成本为985 元/t，其中前端垃圾分类服务成本为390 元/t，这部分服务包括垃圾分类督导和装备垃圾分类智能设备；中端垃圾收运成本为290 元/t，这部分服务包括垃圾清运、中转和转运；末端垃圾处置包括垃圾焚烧和湿垃圾处置，综合成本为305 元/t。假设按照居民承担垃圾中端运输至末端处置的50%成本费用，上海市居民生活垃圾处理费用约为1.22元/t。

水消费系数法也存在一定的不足，最主要的是该方法并不是直接计量收费，此外水消费系数法中的折算系数确定以及收费对象分类都会存在一定的误差，无明显促进垃圾源头减量的效果［26］。从中山市和乌鲁木齐市的收费实践可以看出，水消费系数法征收垃圾处理费对源头减量有一定效果（图5），但近些年来受到城市化进程加快以及人口因素等多重影响，人均生活垃圾清运量仍有回升趋势。已有研究通过构建经济、环境、社会、技术在内的9个评价指标，利用数学模型计算不同收费模式各指标元素与评价等级的联系度，发现水消费系数收费模式为当前较为适宜的生活垃圾处理收费模式［8］。

图5 中山市与乌鲁木齐市历年人均生活垃圾清运量Figure 5 Per capita municipal solid waste removal and transportation volume in Zhongshan and Urumqi over the years

4.3 按量征收

随着上海市垃圾全程分类体系建设不断完善，目前在徐汇区、崇明区等试点构建了湿垃圾收运称量计量系统，垃圾分类的推行和管理趋于精细化，也为未来开展垃圾计量收费创造了有利条件。计量收费充分体现了排放主体关联、排放行为关联、排放数量关联，最符合污染者付费原则。随袋计量是垃圾按容积计量收费的一种方式，居民家庭通过购买政府指定的特制不同容积的专用垃圾袋实现按量收费。排放多缴费多，排放少缴费少，可提供垃圾减量化激励，通过消费者行为模式的改变实现垃圾减量化。该类收费模式的激励效应有利于垃圾分类减量；但收费成本较高，也可能会影响垃圾分类质量、出现非法不合格塑料袋等情况，相应的宣传工作、配套的平台建设存在一定挑战。台北市自垃圾分类收集与垃圾费随袋收费政策相互结合后，在完善的奖惩机制配合下，城市的垃圾清运量下降显著［27］。

未来，在对垃圾箱房、垃圾桶、智能称量装置、摄像头等设施配套齐全，居民对于垃圾分类和成本认知以及全面监管措施到位的基础之上，可以开展垃圾智能称量收费。对垃圾箱房进行智能化的改造与提升，借助监控装置可以实时监控垃圾投递现场；居民通过刷卡、扫描二维码等方式使垃圾箱房自动开箱，选择投放对应的垃圾，系统就会进行称质量，然后根据规则来进行计费，其中可回收物的奖励可用来抵扣其他三类垃圾的收费。该类收费模式有利于促进垃圾分类源头减量并提高资源化利用率；但前期设备改造升级成本较高，也可能会影响垃圾分类质量，相应的宣传工作、配套的收费平台建设存在一定挑战。

5 结论

1）通过对上海市居民生活垃圾处理收费支付意愿调查发现，上海市超过60%受访者十分关注垃圾分类工作，且认为居民投放环节最为重要；仍有25.0%受访者对于垃圾全流程处理成本不了解；超过50%受访者不愿意支付垃圾费用；愿意支付的受访者中45%支持定额征收，且倾向于有害垃圾、餐饮垃圾和大件垃圾收费；受访者平均WTP 金额为18.20 元/（月·户），主要受到年龄、月均收入以及是否上海户籍影响。

2）本研究分析发现仅采用定额收费可能难以起到良好的源头减量效果。而水消费系数法随水征收虽然无法较大程度促进垃圾源头减量，但是其收费程序简便且具备可调控性，在保证较高收缴率和较低收缴成本的同时体现了一定的社会公平原则；实施随袋/智能称量按量征收虽然会促进生活垃圾源头减量，但也可能会给城市管理带来垃圾袋造假或者垃圾偷排等隐患。此外，在小区内针对四分类垃圾进行智能称量按量征收对于设备改造升级投入较大。因此上海贸然实施按量征收存在很大的不确定性。

3）考虑到现阶段开征垃圾处理费可能会影响居民垃圾分类热情与实效，建议待相关硬件设施配套部署以及向公众宣贯等相关条件成熟后开展以源头减量为目标的计量收费，其中随水征收是具备一定可操作性的征收模式。未来针对居民生活垃圾处理计量收费需要进一步深入开展各类生活垃圾的收费标准制定以及监督管理平台构建等研究。