环评公众参与在环境治理体系中的作用

白 茹

（煤炭工业太原设计研究院集团有限公司，山西 太原 030001）

1 公众参与的概念

公众参与是让环境主管部门了解公众所关心的环境问题，环评对关心的环境问题落实后，公众反馈意见，书面提供给决策者的过程。公众参与是环境决策民主化的真实体现，公众参与可以保证环评、调查的科学性和客观公正，促进经济建设的同时实现保护环境的目标。公众参与是多方交流的活动，对项目存在的问题及对环境的潜在危害，及早提出解决办法。使公众早期了解项目情况，得到公众的支持，媒体对项目公众参与的关注和宣传，有利于环保相关的法律法规、环保理念的普及。

公众参与是逐步发展和重视的过程。环评制度建立于19797 年，环境保护法（试行）实施，但未提出公众参与的要求。2003 年环境评价法实施，提出了公众参与的要求。2006 年出台了环境影响评价公众参与暂行办法。环办（2012）134 号文关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知。2019 年1 月1 日起施行《环境影响评价公众参与办法》。

环评公参的开展提升了公众环保意识，促进了环评各项措施落实，缓解了社会矛盾。

2 公众参与在国外的发展

2.1 制度建设

1978 年联合国环境规划署提出了环评基本程序，要求了公众参与内容；世界银行于1981 年将公众参与作为实施政策，列入《工作运行指令》内；亚洲开发银行于1993 年提出了公众参与方面的要求。欧盟、俄罗斯等发达国家和地区在20 世纪70 年代，陆续颁布了“环评法”，均规定了公众参与制度。国外从司法上使公众参与得到国家强制力的保障。

2.2 公众参与理论及实际效果

公众参与程度理论上划分为6 个阶层：告知：公众被告知相关咨讯，往往是决策者决定后才告知，但没有表达意见的渠道；咨询：公众可以了解相关资讯并咨询意见，同时也提供表达意见的管道；安抚：公众所提意见可能被决策者接受和采纳；合作：公众和决策者通过协商，共同享有决策者的权利并共同承担责任；授权：某种方式的授权公众做出决策，公众是一些问题的解决者；公众控制：无需授权，公众直接享有决策权力，要承担相应责任。

前三个阶层，是停留在“象征性参与”阶段，公众的意见对决策结果影响很小。国外大多是处于合作，授权阶层。公众参与是较理想的公众参与程度，处于平等的公众参与地位。国外公众参与的主体包括公共利益团体、咨询学术机构、建设项目主管机关、相关主观机关等。涵盖范围更广泛，国内公众参与的对象相对是狭义的公众。

3 公众参与存在的不足

3.1 调查内容较单一

公参调查问卷有信息获得直接和广泛的特点。实际调查中问卷内容有避重就轻，针对性不强，没有反映项目单独存在的问题。

公众参与过程中缺少第三方的监督，公参内容是否真实可靠、难以判断。公众意见是否被采纳，也缺少有效的反馈渠道。

公众较少主动参与，大部分是被动参与；目前绿水青山的理念已深入人心，公众环境意识也很强，对环境质量的要求很高，公众参与的渠道和手段均和实际需求有较大落差。这使公众参与没有起到完善环境治理体系的作用，使环境影响评价预防为主、综合治理的效能没发挥好。

3.2 公众环保意识较薄弱且缺乏双向交流

现实中公众环境意识有待提高，公众习惯依赖政府，没有意识到环境变化可能会对自身造成影响，错误认为环境问题是政府、项目方的责任，缺少环境改善的参与意识，表现不积极，有的敷衍调查，有的回避主要问题，有公众只关心项目能否给自己提高收入，忽视建设方合理环保措施的要求，忽视建设项目合理的环境利益。公众受知识水平、技术水平的制约，针对环评技术性、专业性强的工作特点，无法参与到环评公参中来。

实际缺少一个双向交流平台，一个建设项目环境影响有多大，周边公众最关心和最想了解，现有的媒体介绍和信息公开，使项目的主要环境问题让公众难以清楚了解，项目潜在的环境影响和危害是否对公众生活造成影响也难以判断。因此公众表达意见是否准确、是否具有建设性也大打折扣。

公众意见反馈机制不健全、公参过程有弄虚作假、违法成本低等。

3.3 公参机会被泛化

环评公参被泛化的问题亟待解决，公众往往将项目涉及有土地、拆迁、城建、物业、房产、基础设施等非环保的问题及自己的利益诉求，在环评公参过程中反映及表述，造成公参与资源的浪费。

不少公众，将与项目建设方的各种利益联系，在自己未能得到满足的情况下，将各种情绪带入环评的公众参与中，对公参的客观性产生影响。公众缺乏专业知识及专业素养的指引，产生“邻避效应”，公参对社会治理形成压力，有时公众参与反对者多，使建设项目流产。

3.4 公众代表性不足及专业组织的参与不多

筛选代表性的公众和单位覆盖面不全，公众对建设项目不了解，易产生从众心理，跟随行动表达意见。公众参与的热情和能力不足，公参存在走过场情况。

公众参与深度度和广度不够，较少采用新媒体传播，受众受到限制、所获取的环评信息有限，方式较单一、发放公参调查表、发布公告、座谈会、听证会等。

非政府的环保组织在一些建设项目中成为专业反对派，而专业组织的效能没发挥好，在项目决策中起的作用很有限。环保组织参与的项目有限、关注的项目较少。但近年来有关注热点环境问题的倾向。环保组织活动基本侧重于环境保护的宣传及关注少量热点项目。

4 公众参与的改进

1）明确公众的知情权、参与权、监督权建立相应的保障机制，监督实施的全过程。加大信息传播的广度，让更多人参与。

2）合理的选择参与公众

公众的广泛性及代表性直接影响公参的有效性。适度扩大公众参与的范围，使直接受益的、受影响的人群及潜在受影响公众都能参与，使项目决策过程科学民主。

公参对象要包含：直接受影响的公众和间接受到影响的公众；弱势群体的意见和受益群体的意见；对项目有兴趣的公众；与建设项目无直接关系的人、可能会受潜在影响的人群。

3）提高公众环境意识，公参方式多样化，用好新媒体环境知识的传播，增强公众的环境知识，加深了解环境保护法律法规及标准。

反馈信息的分析及合理处置，合理的有建设性的意见，公众担忧的环境问题，环保管理之外的意见，报送环境管理部门，向公众公开以便社会监督。

建议在国土、水利、林草、住建等多领域也设置一些公众参与环节，对征地、拆迁补偿等社会矛盾多的热点问题，在过程中也进行信息公开，公众意见有表达的途径，避免社会矛盾及转移。

5 公众参与关注的重点

5.1 公众参与渠道具体化

公参全过程参与，尊重公众的环保诉求，保障民众对政府决策的纠偏。将各方纳入社会共治体系，是为补齐生态短板、进行的有益探索。

公众的环境意识在提高，对美好生活的向往及环境质量的要求很高，参与环评过程保障自身环境权益的主动性在增强。良好的生态环境是最公平的公共产品，最普惠的民生福祉，应提供公众参与更便利的平台，提高公众参与的可操作性。公众参与要符合现代公共治理规范的决策机制，强化政府决策公信力，协调好各方利益。

5.2 公众参与应有宽广视野

公众参与要关注环境，也要关注社会、经济、协同发展。贯彻生态文明理念，结合城乡协同发展、结合乡村振兴、脱贫攻坚、乡村旅居及文化、生态旅游与田园康养等方面。以社区为单位开展公参，以企业为单位开展，民间环保组织（集体组织）参与。

5.3 公众参与调查关心的重点问题

1）项目建设带动当地经济发展，会改变当地经济发展模式；就业机会增多，收入增多，同意项目建设？

2）工程将有助于改善您居住地的社会经济发展，带动当地经济更有活力，您是否支持本工程？

3）您自己认为您家的生活水平处于哪种情况：温饱以下；温饱；小康；中等富裕；富裕。

4）建设项目，周边会有配套的公共服务设施：服务中心、小型商超、小型餐饮店、您持什么态度？

5）煤矿建设项目建成、会改善周边的交通设施，出行会方便，是赞成或反对？

6）当地近年来生态环境状况，林、灌、草地的变化情况？是增多了还是减少了？

7）搬迁安置地配套发展农业观光、乡村文化体验、乡村休闲田园康养项目，同意吗？

8）村庄搬迁和周边乡镇规划发展一并考虑，改善居住环境，同意吗？

9）主井场地、风井场地、周边的噪声有增大，运煤线路周边，扬尘有增多，能否接受？

10）采煤产生沉陷、地表裂缝等，经治理修复后，能否接受？

11）地下水水井水位、水量会有所下降，能否接受？有些水井会没水了，由矿方供水是否同意？

6 结语

综上所述在环评公参过程中，以生态文明思想为指导，为落实“两山”理论，遵循“山水林田湖草沙”生命共同体理念，公参是环境决策民主化的真实体现。目前绿水青山的理念已深入人心，公众对环境质量的要求很高，环评公参的开展提升了公众环保意识，提升了环评的社会认知，促进了环评各项措施落实，缓解了社会矛盾。在公众参与中，落实好公众知情权、参与权、更应有表达权和监督权，使政府、企业、社会组织和公众组成良性互动的生态圈、形成多方共同参与的环境治理体系，是实现社会治理体系的重要实践和有益尝试。是实现环境治理体系的有效途径。