产业政策与经济转型升级：日本的经验教训

郑磊

产业政策概念来自日本的经济实践，是发展经济学的一个重要研究领域。《通产省与日本奇迹》和《日本通商产业政策史》为这方面的研究提供了宝贵资料。

前书以美国学者角度提供了从农商务省（通产省前身）开始，日本经济决策机构的组织架构、人员和运作机制，以及从战前到1975年的各项重要经济政策出台的历史背景，首次披露了很多政策制定背后纷繁复杂的政党和人际、社会关系，是一本深入理解日本产业政策的严肃历史著作。

后一部书则由通产省前任重要官员和日本经济学界专家编写，系统梳理了截至2010年日本产业政策的主要内容和发展脉络。两书的作者都非常熟稔近现代日本经济，前书披露了20世纪80年代之前的日本很多经济史秘闻轶事，后书对1980年之后的日本经济政策的介绍更为完整，内容互为补充。

查默斯·约翰逊将明治维新后的日本归入发展型（计划引导型）国家。这类国家的经济利益服从政治目标，重视通过产业政策升级产业结构，以增强国家竞争力。罗伯特·尾崎指出产业政策是经济国家主义的反映，日本产业政策由通產省精英官员根据其对国际利益的理解主导制定并推行。

1925年，日本正式成立实施产业政策的政府部门。日本的产业政策从人事、组织到运转机制都具有连续性。在工业化较晚的国家，政府推动发展的例子有不少。日本在20世纪30年代进行了国家干预（赤字财政政策），工业产值在1931年-1934年间增长率高达81.5%。不同发展阶段，政府参与经济的方式不同，美国在1960年之前，政府通过军事产业复合体，对很多产业进行引导和扶持。

查默斯·约翰逊认为日本在战前和战后重建、高增长时期主要是国家统制型政企关系，特点是国家目标优先于私营企业目标，存在抑制竞争和低效率经济活动，助长了不负责任的经营行为。之后转化为现在的官民协调型政企关系，实现了较高的竞争水平，而政府对私营企业的决策具有较大的目标设定权和影响力。这种体制有选择地赋予企业获得政府融资或担保融资的权利、税收减免、政府支持的商品化和销售，政府为确保所有参与方有利可图，会实施投资协调，在不景气时合理分配负担，以及在行业出现衰退时提供援助。

日本的主要经济成就是在国际贸易相对开放和全球化时期取得的，但是国内市场的作用也不容忽视，1955年之后的20年间，国内需求带动了日本经济增长。日本产业政策的本质在于通过利益群体之间的协调以代替无序竞争，在不大量牺牲效率的前提下达成国家利益目标。秉持国家利益的政府所确定的目标，很可能与企业所追求的利润最大化目标有分歧，基于民族主义意识，日本民众仍会继续认同国家利益优先，或者民众仍觉得日本经济的脆弱性需要政府干预，他们会在容忍官员偶尔越权过线和经济管理的及时高效之间做出权衡。

日本产业政策包括侧重微观层面的“产业合理化政策”，其实是从明治时代开始的，主要针对日本在技术、设施、管理、产业区位和产业组织等方面的劣势，推进全行业采用国际最佳实践进行改进和提升。其产业政策的另一方面则侧重宏观，称为“产业结构政策”，政府通过对国家有利的方式对产业结构进行调整，推进战略性产业的发展。日本在经济发展过程中似乎没有遵循比较优势理论，即便在20世纪60年代的高速发展时期，产业政策也完全没有比较优势概念。事实上，日本在战败恢复初期确实将重点放在具有比较优势的纺织、机械加工等行业，并制定了轿车工业发展计划，但并没能取得显著成果。

日本政府在微观层面强力推进企业经营管理提升和已有产业的改善，而不是任其在既定轨道上自行发展。在发展对国家利益重要的“幼稚产业”方面，即便暂时不具备良好条件，也会通过政策倾斜和扶持，创造有利环境，推动新行业快速成长。政府在确定该优先发展什么产业时，确定了选择标准，如20世纪50年代强调高收入弹性和生产率提升的产业选择标准。在20世纪70年代又增加了尽量减少对稀缺生产要素和能源依赖的标准。

日本过去100年的目标分别是殖产兴业、富国强兵、扩大产能、振兴出口、完全雇佣和高速增长。日本在二战前经历了早期工业化，为战后提出实现产业结构升级奠定了一定的基础。通过出口导向型工业化积累了物质资本和工业化所需的人力资本（创业者和技术人员以及中层管理者）。日本从较落后的工业国家，发展成为经济强国，竞争优势的形成难以用比较优势理论解释。

日本在重工业化实现之后，20世纪70年代非常有远见地提出了“知识产业化”和“知识型产业结构”的发展方向，承认市场竞争的必要性，也明确了其局限性（信息不对称和外部非经济因素导致的市场功能不健全）。强调政策的作用在于迅速构建“新产业结构”。日本在80年代产业规划提到了动态比较优势，出于构建和调整国际产业分工结构的必要性，公共资金应投向风险性较高的基础设施项目和社会开发，提高服务业的生产效率和质量、技术研发、公共服务产业化等。90年代的规划注重增加服务业对国民经济的贡献度，提高流通、服务行业的效率和多元化。进入21世纪之后，查默斯·约翰逊认为以培育特定产业为中心的产业政策时代终结了。

国家主导型高增长体制的基本问题是政府机构与私营企业间的关系。日本的政企关系是一种“官产复合体”。日本是在国家直接经营企业和由企业完全自主经营的尝试失败之后，才逐步调整为现有的政企合作关系。前者实施了15年，发现腐败、官僚主义和无效垄断问题十分严重；而日本在遭遇“石油危机”之后，民众觉得需要通产省这个为自己服务的官僚机构介入，组织协调市场进行更符合大众利益的应对。

由通产省官员主导经济政策的制定，他们如何能够做到准确和全面了解经济和产业发展状况，对未来做出明智而准确的预判，并围绕着国家利益推进政策的实施，这是一个值得深入思考的问题。集中培养和训练制订、实施政策的合适人才是必要条件。依靠为政策议案和政策实施出谋划策的专家集团，以及在必要时顺应时代要求，对组织进行灵活重组是通产省成功的另外两个重要原因。

日本的产业政策制订机构一直在进化。1952年之后通产省失去了直接进行经济统制的权力，转而开始通过间接的、遵循市场规律的手段去干预经济。通产省也和其他政府部门一样充满了派系斗争，但是大臣以下的官员基本是专业化水平很高的技术型官僚，较少受到政党影响。幸运的是，执政党的政策思想没有出现大的偏差。另一个特点是通产省设有多个审议会，委员都是来自民间、其他政府部门和企业界的专家，对政策议案进行批判性思考和深入讨论，对已执行的政策效果进行检讨，各利益團体的声音及时传递到政府决策部门，这些协商调整工作在政策设计的技术层面就得到了充分开展，不仅起到了对政策执行过程的纠偏作用，也发挥了连接社会要求、政策宣传和统一共识的重要作用。通产省在各地的分支机构负责及时反馈政策执行状况，提出活跃地区经济的改善建议，及时进行调查和调整。

政府政策制定部门的人是关键因素。通产省每25年左右，都对组织架构和人员做较大调整。比如，为回应社会各界的诸多批评，通过1973年的内部改革，指挥日本企业走出石油冲击。通产省官员尽管习惯于过多采取微观层面的干预，但是在社会压力下也不得不变得更加低调。

20世纪70年代末标志着一个时代的终结，在20世纪最后20年间，内外经济环境均发生了重大变化：日本国内宏观经济变化（重视市场和财政重建）、经济全球化以及保护地球环境的国际舆论升温。在这个由高速经济增长到低速增长的换挡时期，政府的主要任务发生调整，需要对有限的预算进行合理分配。加大内阁职权，缩减省厅，通产省更名经济产业省，开始强调宏观经济政策，倾向于制订法律条令而不再以行政干预作为推进产业政策的主要手段。政策研究课题要求跨部门合作解决。

掌握通产省实权的过去那代人的思想和知识适合重化工业的管理，不足以应对面临的新问题。而通产省培养的新一代更具国际视野的民族主义者逐步进入领导层，开始酝酿一场新的侧重后工业化时代的产业结构变革。随着信息化和能源技术的发展，越来越多的产业不再适用单一的产业政策，政府职能转变为发明和培育先进技术以及研发创新性生产技术。如积极支持大型基础设施的研究与开发，强化知识产权保护，鼓励将研究成果转化和转移，包括把国家委托课题的研究成果相关专利转为民用。

对于日本介于国家统制的计划经济和西方自由市场经济之间的独特现象，学术界有很多解释。例如，日本人确实具有独特的植根其文化的相互协作意愿和能力，“政府、执政党、产业领袖和民众之间对整个社会的首要经济目标，以及达成这些目标采取的手段，做到了观点一致”。在制度体系发展过程中，有些制度即便不是政府创设，也在政府认为符合其自身目的时，得到了强化。政府的产业政策影响到了某些战略性经济行业的投资率，企业采用了特殊的雇佣和失业应对措施等。

这是一整套建立在日本特定社会传统和历史演进中的相互兼容的制度体系，无法简单套用其中一部分做法。日本是否能够探索出一条成功的监管型（市场引导型）经济发展路径，仍有待观察。

（编辑：臧博）