从总体性动员到嵌合式引领：基层治理视阈下的政党功能调适

汤金金

（上海工程技术大学 管理学院，上海 201620）

作为社会主义国家的政治领导核心和执政力量[1]，政党是社会治理中的重要一元，党的领导在社会治理中具有独特作用，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的十八大以来，面对复杂治理形势，国家和社会高度关注党建对基层社会治理的引领功能，以党的基层组织建设带动其他各类组织建设、充分发挥基层党组织领导核心作用成为基层社会治理的重要思路和抓手。党的十九大提出要继续完善党委领导的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，提出“东南西北中，党是领导一切的”，明确了党在社会治理中的重要地位和作用，并通过组织建设和政治建设等将党的力量内嵌于国家治理结构中。

执政党进行社会整合的方式不是一成不变的，而是与社会治理的情境转变密切相关，党在不同的治理情境下会及时调适自身的功能定位和统合策略，通过有效执政实现对社会的整合。本文聚焦政党在基层治理中的功能变迁，通过对我国社会治理情境的制度转换过程的梳理，深度分析治理语境下执政党的功能调适与转向，剖析基层治理中的政党逻辑，推动中国特色社会治理理论的构建与实践。

一、总体性动员：政党整合社会的基本方略

作为单一制国家，建国后到改革前，中国社会的分化程度较低、同质性较强，孙立平等[2]学者将其概括为总体性社会。这一时期，社会的整合呈现出以行政性整合为主的特点。中国共产党依托总体性社会中的单位体制和政党组织体系实现对国家和社会的组织与动员。

（一）组织整合：依托单位组织进行总体性整合

党的力量来自组织[3]。改革以前，执政党主要通过组织整合的方式对社会进行政治动员，通过发展党员、加强党的基层组织建设巩固党的群众和组织基础，使党和国家的政策方针得到贯彻落实。组织整合是政党通过党的各级组织网络和组织领导来协调组织关系，以党组织为依托整合整个社会，使社会趋向高度组织化的过程[4]。中国共产党在建国初期就通过建设完备的党组织体系进行社会整合，密切与人民群众的联系，增强党的群众性和代表性。计划体制下的单位体制为组织整合提供了有效载体，国家通过单位进行资源的统一调配，实现对社会成员的管理与控制，单位与职工的关系是行政性而非契约性的[5]，单位不仅是一个生产组织，同时还在国家管理中扮演多种角色，承接了政府的部分职能，成为社会管理的基本单元和重要基石。单位制以制度化的方式建立了党和国家对社会各领域、各层级的控制和支配，满足了党和国家组织社会的需要，通过高度集权的一元化政治体制以及“国家-单位-个人”的纵向一体化社会联结模式，将人民“组织起来”，进行社会整合[6]44，保证了国家政权建设和政党组织动员的有效性。

建国初期，我国面临工业基础薄弱、生产力水平低下的发展局面，为了巩固新建立的政权、推动社会主义现代化国家建设，我国通过五年规划进行重点领域的建设，并在一五计划时期集中力量发展重工业，农村则以合作社的方式配合工业化的发展需要，实行农村支持城市的发展战略。党组织通过壮大党员队伍、进行党组织思想和政治建设等，达到对城市单位组织和农村人民公社组织的整合。根据这一时期社会主义建设的需要，通过树典型等活动进行意识形态的传播和灌输，引导群众树立严于律己、公而忘私、全心全意为人民服务的集体主义精神，从而将全国人民的意志和力量凝聚到社会主义建设中[7]，实现党和国家的经济社会发展目标。

计划经济时期政社同构的单位体制为党的组织整合功能提供了组织依托，党社关系呈现出同构的特点[8]，并带有总体支配的浓厚色彩，通过将“支部建在连上”“支部建在村庄”“支部建在生产单位”等政治和组织介入，对社会进行整合。党员身份成为社会主义政治精英选拔或干部地位获得的重要标准之一[9]，依托单位制组织的组织优势和党员的先锋模范作用，党组织得以进行有效的组织整合，完成了政治上的高度统合。但这一时期高度集中的僵化体制使党的组织整合活动带有浓厚的意识形态色彩，基层组织和群众更多的是对党和政府政策指令的服从，从而使党的组织整合呈现出总体性、机械性整合的特点。

（二）政治动员：发挥政党优势提升治理效能

在总体支配的格局下，国家通过总体动员的形式实现国家建设的各种目标[10]。在传统中国，国家和民众之间缺乏直接的动员机制，主要依靠士绅阶层进行互动和连接，士绅阶层充当了国家和民众互动的中介人，具有半官半民的角色特征[11]，依靠传统社会伦理道德、乡规民约进行社会教化和管理约束，呈现出无意识的被动自治特点。随着现代意义上国家的建立，传统的伦理道德教化机制受到冲击，士绅阶层的民间教化功能从制度安排和价值认同等方面被全面取代，士绅阶层逐步消亡。而国家政权的建设和稳固亟需对近代以来中国社会的总体性危机进行有效应对，整合“一盘散沙”的中国社会，建国后实行的高度集中的计划体制和单位制管理制度就是为了整合基层社会，实现对社会的有效控制和动员。“首先是动员，然后才是控制”[12]，总体性社会需要通过新的动员和整合机制进行补位，中国共产党作为具有广泛群众基础的执政党，凭借其独有的政治优势以政治动员的方式进行国家总体动员，实现了对全能型科层制度下单位制管理体系的有效补充，提升了国家的治理效能。

政治动员是现代政党的一项重要功能，是现代政党为了实现其目标将更多的社会力量集聚在自己的旗帜下的政治行动,其路径是自上而下或由外向内[13]。政党的政治动员一般有三个要素：一是意识形态的宣传教育和引导。通过说服、灌输等方式使社会成员认同政党所遵从的政治规范和政治价值，服从党和国家的政策号召，推动国家政策目标的实现。二是组织体系。通过在社会生产和生活各领域发展党员，壮大党的队伍，建立纵横交织的党的组织网络贯彻党的各项精神。在纵向上，党建立了从中央到地方的各级党组织，在横向上，党建立了覆盖体制内外的组织机构，形成了对社会进行总体性动员-控制的组织基础。三是权力结构。中国共产党在权力结构中居于主导地位,是国家政权建设的组织和领导力量[14]。改革以前，总体支配的社会中，党、国家（政府）和社会三位一体，具有主体同构的特点，社会消融于国家（政府）和党之中，党主导着国家、社会两个领域，成为政治生活和社会生活的核心[14]，党通过体制内和体制外的领导确保政治动员的有效性。社会自主意识尚没有萌发，而是通过“组织性依附”机制被整合进党治国家体系中[15]。这种动员方式更多地表现为“对社会动员”[16]，保证了动员的效率，确保了国家经济、社会等各领域目标的实现，提升了国家治理绩效，巩固了新建立的国家政权，与总体控制的社会管理体制相适应。

（三）从总体支配到分化整合：情境转向下的政党功能调适

改革以前，在总体支配型社会格局下，党、国家（政府）和社会具有一致性和同构性，中国共产党是国家政权的领导者，在城市主要通过单位制组织、在农村则通过人民公社这种具有单位制特征的组织实现对国家（政府）、社会的整合和动员，党社关系呈现出党对社会的指令式领导与机械性整合特征。以群众运动或政治运动为表征的政治动员发挥了集中力量办大事的优势，垫定了国家的工业化基础，促进了社会主义国家的原始积累，保障了新型政权的稳固发展。党的组织动员机制、渠道和功能作为党的实践经验被传承下来，并在以后的国家建设过程中继续发挥作用。改革以后，原来党赖以组织社会的单位制管理体制逐渐消解，但单位组织并未退场，而是以新的角色在社会治理中发挥作用，从“管理型单位”向“利益型单位”转换，单位作为利益共同体的功能显现[17]，并逐渐形成以政党为中心的“新单位制”[18]，以区域化党建的方式推动社会的再组织化，解决跨单位组织的整合难题，以组织整合带动社会整合。以群众运动为表征的政治动员仍然是国家动员的重要机制，但在动员对象和范围领域方面更为扩展。群众运动这种非常规的治理机制逐渐演变为更为普遍的运动式治理，成为应对官僚体制组织失效的理性选择，并发展为一种广泛的国家治理模式。在总体支配体制下，政党的组织动员功能确保了国家建设的效率，巩固了国家权威。

随着改革向纵深发展，社会治理情境发生变化，社会产生分化，社会力量作为治理结构的重要一元在社会治理中的作用逐步凸显，封闭的社会管理体制无法适应变革的社会治理情境，政治整合和政治动员逐步转向社会整合和社会动员。但实际上总体支配的体制仍没有完全消解，党和政府仍然在社会治理中承担兜底性责任，特别是在应急管理和危机管理中，党政融合的治理体系仍然以总体支配的方式发生作用。如在新冠疫情防控，以及地方政府的“创卫”等中心工作中，党和政府在理性主义的主导下选择以总体动员的运动式治理机制来整合资源，提高了对治理事务的响应速度和治理效能，确保了政治秩序的合法性，但在以社会化参与为表征的决策民主化和程序科学化方面还有待提升。

改革开放40 多年来，中国社会从总体性社会走向碎片化社会，社会治理的情境更加复杂。中国社会的深刻变化是党有效领导中国社会发展的结果,但是变化的社会给党在新的历史条件下如何进一步有效地实现党的领导核心作用提出了新的挑战[19]。为此，党和政府逐步调整治理策略，推行放管服改革转变政府职能，通过清单制厘清政府的兜底责任和职能，同时致力于激活社会治理活力。在此背景下，政党更加重视治理能力的提升，将党建活动与治理情境和需求相结合，在扶贫、社区治理等专项、具体工作中开展党建，出现了业务导向的党建工作方案和机制，党的属性和宗旨使其在进行社会整合和动员方面具有制度性优势，政党动员主体更加多元，参与治理的范围与领域也更加广泛。

二、嵌合式引领：碎片化治理的政党解决方案

改革以后，街居制替代单位制成为基层社会治理的基本模式，社区成为社会治理的基本单位，单位制党建逐渐转变为社区党建。由于制度依赖和行动惯性，党在社会治理中的作用仍然显示出强管控的导向，通过扩大基层党组织的覆盖范围来强化基层党组织在社会治理权力结构中的主导地位[20]。从改革以后到十八大期间，社区党建仍然沿袭传统的组织整合和动员路径，“新瓶装旧酒”，“换汤不换药”，使社区党组织的动员能力十分有限，党建工作与基层治理需求严重脱节，出现了基层党组织的“弱化”、“虚化”和“边缘化”问题，严重影响党组织的权威。这一时期，党在基层社会中的作用表现为“强管控，弱服务”[20]。普遍来看，现代国家的基层治理都离不开强大的政党力量[21]。十八大之后，党在现代社会治理中的作用被发现，提出要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制；十九大进一步提出要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平，并提出要坚持和加强党的全面领导。至此，执政党在治理语境下的功能和作用被重新发现，并通过党建引领等机制实现对碎片化社会的整合性治理，呈现出以治理共同体培育为目标的嵌合式引领特征，党的制度优势在治理实践中逐步转化为治理效能。

“嵌合”一词最早用于自然科学领域，用以指生物体移植后的共存状态[22]。在社会科学领域，嵌合主要指系统内各要素之间包含、重叠、互补并具备内在一致性的一种结构性联系[23]。嵌合式引领意指党在治理情境复杂化和碎片化的背景下，基于协商治理理念，通过组织嵌入、价值引领、资源整合等机制实现主体协商式合作与力量整合的过程。在这个过程中，党扮演元治理角色，通过培育社会治理共同体促进治理目标的实现。不同于计划时期的单一性领导导向，复杂治理情境下党主要发挥引领作用，这是一种双向合作、更具弹性和灵活性的治理角色，党的作用向度与范围从偏向政治性话语表达的价值塑造向注重问题解决的实用主义的治理能力现代化拓展，彰显了我国新型政党制度在适应性治理方面的巨大潜力。

（一）治理情境转换下的社会整合难题与政党责任

1981 年党的十一届六中全会提出我国社会主义初级阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，为此，改革开放前30 年我国主要实行以经济建设为中心的发展战略。在经历了1994 年的分税制改革后，地方政府的经营积极性被调动起来，并逐渐转向企业家政府的角色，创造了这一时期我国经济的高速增长成果，但也造成了经济过热、重复建设、产业结构失衡等宏观经济问题，同时也面临着贫富差距拉大、权力寻租、环境污染等社会问题，影响社会稳定。为了解决面临的社会危机和问题，2004 年以来“科学发展观”作为一种新的治国理念被提出，经营性的政府行为逐渐转变为以公共服务为本的治理体系[24],社会治理成为党和政府关注的重要事务。党的十九大报告做出中国特色社会主义进入新时代的重要论断，提出社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“以人民为中心”的发展思想逐步落实在扶贫、抗疫等治理实践中，“不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感”成为执政党治理行动的重要依归和根本动力。

社会分化和治理事务复杂化推动了社会治理由原来的总体性支配走向技术治理，专业化、清晰化和标准化是技术治理蕴含的行动原则[25]，但实际上治理具有综合性的特点，往往涉及多个部门、主体和领域，治理事务综合性和技术治理专业化（部门）分割之间的内在矛盾造成国家的总体社会治理方略呈现出“收死放乱”的周期性循环趋势。在经历了计划时期国家的总体控制和僵化管理之后，改革开放极大地释放了社会各主体的活力，人们对效率的追求达到了空前的程度，以专业化、智能化为表征的技术治理契合了社会发展的需求逐步在全行业、全社会普及，但实际上这种专业化、智能化区隔隐藏着碎片化的问题。例如，为了加强部门协同，提高治理效能，地方政府建立“网格化”或“网络化”治理机制，吸纳社会力量参与，同时运用大数据技术平台及时发现治理需求并进行回应。这种治理方式是目前比较流行的技术治理方式，从以数据表征的回应率、满意度指标可以证实这种治理方式确实提高了治理效率，但这种看似功能强大、职责明确、程序清楚的城市管理结构背后，潜藏着治理结构碎片化的深层问题[26]。

十八大、十九大适时提出要构建并完善新的社会治理格局，其中，党委领导是第一位的。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心地位是我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点。党始终贯彻落实群众路线，致力于构建“使命-责任”的新型政党体制[27]。依托党的组织和政治优势，党组织具有成为基层社会治理协商主体责任者的内在优势[28]。作为领导核心，在领导各主体参与社会治理的过程中，当遇到无法具体落实的责任时，党组织在各类组织中承担最终的兜底责任[18]。党的社会整合作用在社会治理实践中逐渐凸显，传统的国家-社会关系框架被重新塑造为党-国家-社会三元框架，“重新把党带回来”[29]、“政党中心主义”[29]、“党治国家”[30]、“政党激活社会”[31]等议题逐渐得到实践和学术界关注。社会治理的政党介入由此成为突破治理碎片化、内卷化困境，实现治理转型和效能提升的重要路径。

（二）嵌合式引领：新时代政党整合社会的作用机制与路径转向

市场体制的深化和社会力量的发展使得民营化、政府购买服务等逐步实现了合法化，并成为社会治理和公共服务的常规解决方案。特别是随着数字化治理时代的到来，跨层级、跨地域、跨系统、跨组织的数据互联互通成为提升社会治理效能的重要前提，但如何实现多元治理主体间的有效协同和联动？基于党建实践经验发现，政党以嵌合式引领的方式进行条块整合和社会整合，对基层社会力量和行政体系进行再组织，能够实现基层治理的有效协同。

社会治理的碎片化主要表现在两个方面，一方面是现代社会的流动性导致社会成员的原子化、陌生化，对社会公共事务的治理缺乏参与，使应然的去中心化治理成为行政力量主导的场域；另一方面是社会治理中多主体的个体本位观和利益鸿沟导致合作治理难以真正、可持续运转，主体之间的协同行动难以达成。面对这些治理难题，政党被“重新发现”。在现代社会治理中，政党与社会的关系是交互性的[32]，通过双向赋权构建社会治理共同体，以党社协商的方式推进治理共识的达成[33]，通过治理程序的民主化和治理绩效的提升强化政党的社会认同，巩固政党的治理合法性。党建引领社会治理的关键和重点在于发挥党的领导的制度优势，通过组织嵌入、价值引领、资源整合等途径将制度优势转化为治理效能，以社会公共利益为核心，通过党建联建共建等方式实现对治理主体的结构优化、资源整合和行动协同，最终实现社会治理共同体的构建目标。

嵌入是党建引领社会治理的重要机制，通过在社会组织、企业等多元组织内建立党支部，开展党建活动和党史宣传教育等加强党的基层组织建设，强化党的思想引领功能；将党建活动与组织发展需求相结合，发挥党的组织优势和党员的模范引领作用，将散布于各行各业的党员发动起来，使其积极参与业务争先创优活动，分散的党员既是社会治理的参与者，同时也是潜在的自主治理力量的引领者、组织者、培育者，通过组织整合和模范引领带动公众对公共事务治理的参与。同时，通过党建联建等嵌合机制基层党组织可以将分散的治理主体整合起来，形成治理合力。在此过程中，基层党组织的调适性治理能力和水平得到了提升，推动了“红色物业”、“大党建，微治理”、党建助力脱贫等党建与治理需求深度融合项目案例的成功运作，实现了党建的智慧化升级，并形成了区域化党建、党领共治等党建整合的可行路径与运作机制，推动了政党功能在治理语境中的现代化转型与重塑。

（三）政治统合：嵌合式引领的政治基础

中国共产党作为执政党，经历了从革命性政党向治理型政党的转变。党始终以先进性为要求，将群众中的先进代表吸纳进党组织体系，保证了党员的先进性和群众性。截止2019 年底，全国共有基层党组织468.1 万个，共有党员9 191.4 万名①光明网.中国共产党党员总数9 191.4 万[EB/OL].https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/23/1302184046.html，2022-05-08.，数量众多、分布广泛的基层党组织和党员为政党进行统合型治理提供了组织基础。我国基层治理实践中政治与行政协调与混合运作[34]的特点则为政党统合提供了制度保障，保证了嵌合式引领的有效性。政治统合是政党统合的主要手段，政治统合制是基层党组织根据治理需求确定中心工作，通过党员身份和组织压力进行政治控制，对行政科层体系和社会进行的结构重组、功能重塑和资源整合机制。政党统合是进行嵌合式引领的政治基础。在行政体系中，科层制通过部门化、层级制、程序化实现了管理效率的提升，但层级固化和官僚体制的惰性也带来了推诿扯皮等问题，难以解决科层体系中的部门制与治理事务的综合性、治理边界模糊化之间的固有矛盾，使条块分割的基层管理体制弊端频现。政党通过政治统合机制以党委为领导主体，以人民本位观为行动原则，将治理事务转化为中心工作[35]，借助科层体系，通过行政发包制、目标责任制进行压力传递，并通过基层党建联建等方式超越条块分割体制的局限进行治理资源的整合和补充，确保完成综合性、紧迫性的治理任务。由于超越常规治理程序，政治统合制往往带有运动式治理的色彩，由于具有集中力量办大事的优势而成为我国国家治理的典型模式。

在社会领域中，政党的政治统合机制主要通过组织嵌入和政治吸纳实现社会整合。在基层治理中，政党和社会组织实际上存在双向嵌入的行为，一方面社会组织为了取得资源、合法性和制度支持等主动向国家（党和政府）靠拢，另一方面，国家（党和政府）通过在社会组织中组建党支部、对社会组织进行双重管理等将国家的意志与目标嵌入于社会组织的日常运作中，这种双向嵌入带来了双向赋权[36]，促进了社会整合。政党对社会的吸纳除了组织层面的吸纳外还包括个人层面的吸纳，表现为通过赋予个人以党员的政治身份将其吸纳进体制内，在党建活动和党员精神的宣传教育中使其深化政治认同，能够自觉自愿地参与、推动基层党组织确立的中心工作和治理任务。这种政治统合方式能够强化群众对党组织的认同感，增强基层党组织推动社会治理中心工作的合法性基础，并有利于治理共同体的形成。

党的十八大以来，基层党建逐步趋向强管控和强服务[20]，在基层社会治理中，执政党依托其独特优势进行“主体补位”和“社会建构”[37]，整合多元治理主体，达成基层治理的集体行动，呈现出嵌合式引领的特征。与计划时期党对政社同构社会的总体性动员相比，新时代党对多元主体的嵌合式引领是以实现公共利益为核心，建立在民主协商基础上、利益相容的有机团结形态，其特点主要表现在以下几点：首先，新时代政党的嵌合式引领的作用渠道更为广泛，侧重于通过政治吸纳的方式将多元主体置于党组织的体系内进行体制内的互动与整合，这种多元协同是在政治认同的基础上基于利益整合的结果，更具有持续性和发展性，有利于资源的优化配置。其次，嵌合式引领过程中政党注重通过主体补位和社会建构等机制培育社会力量，形成治理共同体。最后，这种嵌合式引领是一个双向赋能的过程，政党通过搭建协商平台、建立沟通渠道促进治理需求与资源的对接，提升基层社会的治理能力，促进社会组织的发展，同时，领导基层社会治理的过程也是基层党组织提升自身领导和治理能力的过程，通过探索党建活动与治理需求融合的机制，开展区域化党建工作等提升了政党在治理情境转向下的调适性治理能力与水平，巩固了政党的合法性基础。

三、政党治理社会的逻辑转换

（一）从碎片化治理到统合型治理

改革开放40 多年来，市场体制的纵深发展带来了社会各领域的繁荣，但客观上也加剧了社会的分化，利益结构、价值观念的多元化瓦解了铁板一块的政府管理体制，传统的政府治理模式的有效性面临挑战，难以解决自身体制内条块分割的局限，造成了“碎片化威权主义”[38]。社会力量的发育使国家一元的威权式社会管理体制逐渐转向国家-社会关系视角的多元治理模式，多元治理格局在社会治理的各个领域和方面逐渐形成并不断发展，目前，多元治理已经成为基层社会治理的常态。但由于缺少有效的统合机制，各主体基于自身利益形成了不同的行动逻辑，存在消解合作治理效能的潜在风险。如何突破碎片化治理的泥淖，形成有效的社会整合机制成为理论和实践界关注的重点。社会整合是政党的重要功能之一，政党作为国家的另一重要代理人依托其政治、组织和价值引领的独特整合优势弥补了政社合作治理中的碎片化缺陷，扩展了基层治理的理论视野，为提升基层治理效能提供了政党方案。

但传统党建作为一项常规性的党务工作一直将关注的焦点放在党内的党员教育和组织体系的建构上，党建工作与社会治理需求的结合不够紧密。加强党对基层社会治理的领导需要推动党建工作与治理需求的深度融合。十八大之后，党委领导的社会治理体系逐步完善，党不仅在价值塑造和思想引领方面发挥作用，还切实在协商治理、利益整合、矛盾调处等治理实践中扮演重要角色，通过发挥统合优势，党实现了对基层治理的再组织化，化解了基层治理碎片化困境。

政党统合的实质是发挥政党的组织和政治优势，以实现公共利益为核心目标，统合多元治理主体，促进资源整合和治理目标实现。政党统合带有统合主义的色彩，后者与凯恩斯主义有密切的历史性关联[39]，强调国家的干预作用。统合主义本质上是一种利益代表机制，国家通过承认和认可选择各个领域具有代表性的利益团体作为中介组织进行利益协调和整合，以应对分化社会结构的整合难题[40]。我国的新型政党制度以制度化的民主参与实践保障利益代表的广泛性，在民主协商的基础上寻求社会意愿和利益的最大公约数，有效解决了社会治理中的整合难题。通过吸纳和嵌入机制，党实现了对政府、社会组织、企业等多类型组织的领导与影响，在党建引领下，党员先锋模范作用、基层党组织联建共建等机制为碎片化治理难题的解决提供了协商平台与资源保障，日益成为基层社会治理的基本方案。

（二）从政治动员到协商引领

在统合主义制度安排中，国家以维护整体利益为出发点，引导各组织形成合作结构，对国家的组织行动能力提出了较高要求[41]。我国的社会治理体制下，国家或其代理人在社会治理体系中处于主导地位，对治理事项承担兜底责任。在国家能力较强、社会事务简单的计划经济时期，国家能力在社会管理中占主导地位，通过政党开展政治动员，将社会吸纳进政治进行治理，“讲政治”成为社会管理过程中的重要依归。十八大以后，复杂治理情境下，国家通过放管服改革让渡治理权力和空间，面对治理中的碎片化难题，政党发挥起独特的整合作用，通过各种协商平台和机制的建设，构建起协商赋权的共治格局。由此，政党在社会治理中实现了由总体性动员到嵌合式引领的政党功能转向，在这种转向下，政党的作用方式与重点发生了转变，主要表现在统合范围更加广泛、统合手段更具弹性、统合基础由政党权威向理性共识拓展等（见表1）。中国共产党作为执政党在面对治理情境变化时表现出的强大的调适能力，充分体现了政党高度的责任感和使命感。

表1 基层治理视域下政党统合的功能转变

在总体支配时期，政党整合功能的发挥主要通过组织整合和政治动员的方式实现，基于政治权威进行社会统合，政党作为国家治理领导者的角色得到了充分体现，这种权威式的政党统合路径在政社同构的同质化社会具有现实适应性，使国家被有效组织起来。随着治理情境的转变，特别是技术治理和大数据治理时代的到来，政府在治理体系中的角色发生转变，放管服改革成为政府转型着力推进的事项。但政府仍然在社会治理中处于主导地位，政府主导的社会治理使我国的基层治理带有一定的权威主义色彩，在社会力量发育不完全的情况下可以提升决策效率，但也可能会加重社会治理的官僚化、内卷化倾向，使体制外的社会力量难以发挥专业优势，容易出现“外行指导内行”等低效现象，难以实现真正的治理力量整合。作为执政党，中国共产党是国家的代理人，具有深厚的组织基础、强大的政治影响力和社会号召力，在社会整合方面具有天然优势，通过组织嵌入和政治统合自上而下地构建层级式的压力传导机制和动员机制，并通过价值引领激发党员和基层组织参与治理的内驱力，形成自上而下和自下而上路径有机融合和衔接的社会整合机制，吸纳行政和社会力量，在协商赋权中实现以政治统合为基础的政治、行政、市场等多种机制的联结，促进政府与治理资源的有效链接，这也是“党委领导、政府主导”的社会治理格局的内在深意。

四、结语

从总体性动员到嵌合式引领的政党功能调适是党基于自身组织优势和政治优势，在责任感和使命感的价值激励下，以国家治理目标为导向，主动调适自身功能和角色的过程，这也是永葆党的先进性的具体实践。严密的组织体系和强大的组织力量是党领导社会治理走向善治的重要保障。应该认识到政党从计划时期的总体性动员到分化社会结构中嵌合引领的功能调适不是简单化的非此即彼、完全替代的关系，而是在主导性和方向性方面的一种转变。作为一种兜底性、基础性的政治和治理功能，党的组织动员功能在技术治理时代仍然在发挥重要作用，特别是在面对突发性、危机性事件或需要在短期内调动大量社会资源投入治理时尤其显出其必要性，这也是近年来运动式治理、领导小组、中心工作等治理实践和研究议题受到关注的内在原因。“组织起来”，形成强大的治理合力和丰富的治理资源并构建畅通的协调合作机制是破解碎片化社会治理的有效路径。目前，基层社会治理已经形成了党建引领的整合机制，党的领导的制度优势在治理实践中逐渐转化为治理效能。未来还需要在分类研究框架下深入研究不同情境下政党嵌入社会治理、发挥治理效能的作用机制和路径，党建引领的基层治理与传统的行政主导的基层治理的异同，以及政党领导的基层治理的社会化机制等议题，这对于深化党建引领社会治理的相关研究、形成具有中国特色的社会治理理论体系意义重大。