多元协同治理理论视域下 推进国家治理体系和治理能力现代化

王利平 倪连晶

世界范围内诸多理论概念，如果本身实用性较强，有巨大应用价值，那么在提出之时便会受到各国关注，在克服水土不服现象，和各国实际经验相结合的同时，基于各国特定环境展现出新的含义和生命力，成为一种独立自主的理论体系。“治理理论”正是如此，在引入中国之后，经过学术界多年争论和探索，不断通过探索实现本土化，可谓是对中国数十年治理模式变革的集中反映。具体说来，从上个世纪90年代开始，“治理”开始成为研究的热点，直至2013 年十八届三中全会对国家治理体系与治理能力现代化作出顶层设计，令“国家治理”的重要性呼之欲出，成了现阶段政治学与社会科学研究备受关注的焦点。党的十九届五中全会对加强和创新社会治理提出了新要求，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九届五中全会决策部署，加强和创新社会治理，积极探索中国特色社会主义社会治理之路，以社会治理现代化夯实“中国之治”的基石。

一、实现国家治理体系现代化的理论——多元协同治理

协同共治是现代社会推进社会治理改革的重要方式，也是实现国家治理现代化的重要途径，对于建设平安中国具有重要意义。十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，协同治理是重要特征，这无疑为协同治理提供了良好发展契机。

现代协同理论认为，各个部分有机协同能够促进整体系统有序而稳定地运行，保证系统更高质量和高效率运行，创造出系统局部所没有的新功能。如今协同理论已成为21 世纪的显学，被广泛用于经济研究、企业管理、科学研究等领域之中。20 世纪70 年代以来，西方国家掀起了一场以削减政府职能为方向的公共管理改革，但是由于过度强调私人企业、市场机制在社会管理中作用的片面性，忽视了社会组织、非政府机构等在国家治理中的作用，导致国家治理失效问题屡见不鲜。为此许多国家尝试将协同理论用于公共管理活动，“以协同治理机制对付市场或国家政府协调的失败”，从而形成了基于协同治理的国家治理理论。

从理论内涵上看，协同治理是以协同理论和治理理论为依据的国家治理思想，是大数据时代政府、社会组织、企业、公民等运用信息技术、网络技术相互协作、共同参与社会事务管理和公共服务供给中所形成的协同规则、治理机制等。从社会特征看，协同治理并不是“协同”和“治理”的机械相加，而是将协同理论融入国家治理体制所形成的国家治理形态；协同治理所要达成的治理状态并非模式化的社会治理格局，而是动态化的、可以实现自组织平衡的耗散聚合格局。从治理功能看，协同治理有利于超越传统的科层制、官僚制的对抗格局，建构平等、互动、协商的国家治理框架，使国家权力在阳光下和制度内运行；有利于推进国家治理的长效化、规范化、法治化，让公众、企业、社会组织等有效参与国家治理。

二、推进协同治理体系是实现国家治理现代化的必然选择

多元协同治理是国家治理现代化的崭新国家治理理念，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要理论支柱，可以说，推进协同治理是实现国家治理现代化的必然选择。

（一）推进协同治理是创新国家治理模式的客观要求

国家治理现代化是国家治理系统、结构、方式以及治理者素质的现代化，是一项庞大而复杂的社会工程，它涉及市场治理、社会治理、政府治理、基层治理等社会治理领域。作为后发型现代化国家，共产党的领导和人民政府是中国现代化建设的牵引机和助推器，但是随着市场经济的不断深入发展和公民社会时代的到来，社会结构、利益关系、公共服务、市场监管等变得越来越复杂，在这种时代境遇中，政府不再是唯一的国家治理主体，也变成了社会治理的对象；社会和公众也不再是被治理的对象，而变成了社会治理的参与者。面对复杂多变的现代社会，封闭狭隘、静态稳定的国家管理格局已经不适应复杂多变的国家治理环境，国家和政府也变得心有余而力不足。显然，只有建立开放的、动态的、包容的协同治理模式，实现政府、市场和社会的优势互补、协作共治，才能优化国家治理结构，提高国家治理能力，实现国家治理体系和治理能力现代化。所以，应当建立共同参与、多元治理的国家治理体系，让市场、社会、公民等充分参与国家治理活动，实现政府公正、市场效率、社会合作的高度融合。

（二）推进协同治理是提升主体治理能力的有效途径

国家治理现代化涉及政府、社会组织、企业、公民等多种社会治理主体，只有充分发挥各个治理主体的积极性和创造性，才能创造出“1+1〉2”的社会治理效果。开展协同治理有利于消除社会组织、市场主体和公民参与国家治理的体制障碍，为不同治理主体参与国家治理创造良好的社会环境，提高治理主体的社会治理能力。在影响国家治理现代化的众多因素中，国民素质是最重要和最关键的因素。英格尔斯指出“现代化的本质就是人的知识体系、价值观念、思维方式和行为方式的现代化”，推进协同治理有利于公民充分参与到社会管理和公共事务之中，提高公民的公共意识、责任意识、民主意识、权利意识。

（三）推进协同治理是提高国家治理质量的重要路径

改革开放以来，党和政府在政治体制、社会管理等领域进行了深入而广泛的改革，建立了中国特色的国家治理模式和体系，促进了经济社会的持续健康发展。当前中国进入了社会转型期，发展不平衡不充分、收入分配差距较大、行政效率偏低、民生福祉不足等问题仍较为突出，在生态保护、征地拆迁、企业改革、劳资关系等领域矛盾仍时有发生，这些给国家治理和社会和谐带来严峻挑战。推进协同治理、建立全社会共同参与的国家治理体系，有利于调动公民、社会组织、民间团体、企业等参与国家治理的积极性和创造性，使各治理主体充分参与到国家政治生活之中，这些对提高国家治理效率、改善国家治理效果具有重要意义。

三、推进协同治理体系是实现国家治理现代化的治道路径

协同治理是市场化、信息化、民主化发展的客观要求，也是创新国家治理模式、提高国家治理质量、提升主体治理能力的必然选择。在国家治理现代化建设中，党、政府、市场和社会分别承担着不同的国家治理功能，所以，应从理念创新以及党、政府、市场、社会等方面出发，探究以协同治理推进国家治理现代化的治道路径，以更好地实现国家治理现代化的发展目标。

（一）以民主思想和法治思维培育协同治理理念

从本质上讲，国家治理现代化就是人的现代化，即治理主体的思想意识、价值观念、思维方式、公民意识的现代化。中国在国家治理现代化中不可避免地会受到传统思想的影响和制约，特别是在价值多元化的社会转型期，权力至上、权大于法等腐朽思想成了法治社会和法治政府建设的重要障碍。在推进协同治理的过程中，应当积极推进民主建设和法治教育，通过多种形式和渠道传播自由、平等、民主、法治、秩序等现代公民意识，提高治理主体的尊法守法意识，使治理主体能以客观、理性的态度参与国家治理活动。此外，在国家治理中应以法治思维代替人治思维，以民主思维代替专制思维，用柔性治理代替刚性管理，让治理主体充分参与到国家治理之中。

从系统论角度看，党的领导是国家治理体系的顶层核心子系统，承载着总揽全局、战略决策、价值导向的顶层设计功能。只有发挥党的领导作用，才能更好地实现国家治理现代化的远景目标。所以要转变党的执政理念，创新党的执政方式，提高党的执政能力。要从世情、国情、社情、党情出发建立现代化、法治化的政党制度，完善社会动员机制和国家领导机制，将体制内外的力量凝聚到改革发展事业中来。因此，坚持全面从严治党，加强党风廉政建设，提高党员队伍的纯洁性和先进性，培养清正廉洁、执政为民的党员干部队伍。深入开展初心教育，提高党员干部的为民服务能力，处理好党与社会、公众、政府之间的关系。深入推进依法执政，将党对国家、政府和社会的领导置于宪法和法律的范围内，以更好地提高党的执政合法性。

（二）围绕市场资源配置重塑政府和市场的关系

协同治理理论认为，在国家治理中应当厘清政府、市场的权力边界，不仅要发挥政府的社会管理功能，还应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府部门应转变行政管理理念，树立“凡是市场的由市场去决定”的市场监管理念，强化政府的宏观调控、公共服务、市场监管等职能，减少政府对资源的直接配置。通过政府权力清单制度厘清政府与市场的权力边界，解决市场体系中“干预过多、监管不到位”的问题。继续推进“放管服”改革，简政放权、放管结合、优化服务改革，建立统一开放的国内市场体系。

（三）围绕社会治理格局重塑政府与社会的关系

现代化过程常常与社会风险和政治动荡相伴，不断增长的政治参与需求与不完善的政治参与制度之间会产生尖锐冲突，这些都可能带来现代化风险。协同治理体系建设要处理好政府和社会的关系，充分发挥社会自治、民间机构、公众的社会治理作用。应当规范政府和社会的权力边界，将社会自治、基层治理、行业自治等事务交给社会组织，让社会组织、民间机构等充分参与到社会公益、生态保护、就业养老、教育医疗等社会领域，实现政府和社会的良性互动。再如，应不断拓展公民政治参与渠道，发挥居民自治和社会组织的作用，激发各社会主体参与社会治理的积极性和创造性。此外，应积极探索政府治理和社会调节互动、合作共赢的发展模式，建立党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的多元共治社会格局，以小而强的政府、大而好的市场共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

综上所述，治理理论作为西方国家舶来品，在中国化过程中进行得较为顺利，克服了种种水土不服的问题，未能受到拿来主义的影响，形成了系统的理论体系，是学术界对中国特色治理模式的集中体现。多元化协同国家治理则是在明确政府定位之后，基于中国实际发展阶段，在有限政府构建前提下，强化社会管理。使国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，是党的十九届五中全会提出的明确要求。随着中国改革的不断深化，各级政府更应当重视国家治理的作用，真正实现现代化治理。