济南市国土空间规划“实时体检评估”探索研究

李欣，崔金涛，葛昱杰

(1.济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250101；2.济南市城乡规划编制研究中心，山东 济南 250099；3.济南市自然资源和规划局，山东 济南 250099)

0 引言

2019年5月，中共中央《国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施若干意见》中明确提出，要建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。2019至今，自然资源部已连续三年组织各大城市开展国土空间规划城市体检评估工作，城市体检评估已成为规划实施监督的常态化工作。2021年，在前期工作经验和成果的基础上，自然资源部正式发布《国土空间规划城市体检评估规程》行业标准，要求各地抓好贯彻落实工作，要求“建立健全规划实时监测评估预警体系”，鼓励各城市开展城市“实时体检评估”试点。 目前，济南市正在开展市级国土空间总体规划编制工作。规划文本中明确要求，建立城市体检评估机制，不断完善国土空间规划实施监督体系。开展“实时体检评估”是建立城市体检评估机制的重要组成部分，是对“一年一体检、五年一评估”工作的有效补充与完善。本文结合济南市连续3年开展国土空间规划城市体检评估工作实践，提出济南市开展城市“实时体检评估”的总体思路和技术路径，探索建立济南市国土空间规划实时监测评估预警体系，有效保障济南市国土空间规划的落地和监督。

1 国内国土空间规划城市体检评估情况

国内各大城市相继开展了国土空间规划城市体检评估工作。2018年始，北京已连续多年开展城市体检工作，形成了“一年一体检，五年一评估”的常态化机制。体检评估围绕首都功能、城市规模、底线约束、空间结构等六个维度，对总体规划实施的成效进行量化分析，识别问题，形成了“五个一”为核心的成果体系[1-6]。上海市通过开展规划实施年度监测工作，在总体规划实施过程中逐步建立起监测、评估、维护的全过程、常态化、制度化管理机制，通过跟踪监测各项指标，动态掌握总规既定目标的实现程度，并根据监测评估结果及时优化完善规划实施策略，实现规划编制、审批、实施、监管全过程闭环管理[7-8]。广州市注重时空大数据在城市体检评估中的运用，积极引入实时、准实时的互联网大数据，与其他来源的数据进行综合分析，并与各指标责任主管部门上报的统计数据进行对比，多途径校核体检指标[9-11]。武汉市积极探索运用城市仿真实验室平台全面支撑国土空间规划城市体检评估工作,基于平台汇集海量城市感知数据，自动量化计算体检指标，实现城市动态监测和机器化体检，自动生成“体检评估报告”，发现城市问题并实时监测预警[12-13]。

2 济南国土空间规划城市体检评估实践

2.1 年度体检工作

2.1.1 总体情况

根据自然资源部要求，济南市已连续三年开展国土空间规划城市体检评估工作，建立了“一年一体检”的常态化工作机制。2019年，首次开展济南市国土空间开发保护现状评估工作，建立了基本指标(46项)+地方指标(23项)的评估指标体系，形成了基本指标数据及评估报告、相关图纸的评估成果；2020年，完成首次城区范围划定工作，形成城区范围和实体地域范围成果，不断完善体检指标体系，包括56项基本指标+38项自选指标；2021年，又开展了新一轮城市体检评估工作。

2.1.2 指标体系构建

根据自然资源部《国土空间规划城市体检评估规程》指标体系要求，以基本指标为核心，按照对济南市“大强美富通”现代化国际大都市总体目标，契合“科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南”推进重点，反映济南市资源环境约束、泉水保护、交通出行、创新开放等重点问题，并充分反映体检评估各维度和方向，各指标可获取、可持续监测的原则，确定济南市体检评估自选指标。

2.1.3 数据收集与指标分析评估方法

收集建立包含基础地理数据、规划数据、管理数据、行业数据和城市运行大数据五类数据的国土空间规划城市体检评估数据集，夯实数据基础。其中基础地理数据主要包括第三次全国国土调查及年度变更调查数据、地理国情普查(监测)、遥感影像、自然资源专项调查数据(林地“一张图”数据)、建设用地调查数据等；规划数据包括国民经济和社会发展十三五规划、城市总体规划、土地利用总体规划等；管理数据包括建设用地审批、批而未供数据等；行业数据包括人口、交通运行、经济发展、公共服务等行业部门管理数据；城市运行大数据是指手机信令数据、百度高德POI数据、交通IC卡数据、市民服务热线数据等。

在现状指标分析评价过程中，主要运用了对照发展目标、对标同类城市、推演时间维度、布局空间维度四种方法。梳理济南市城市总体规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展十三五规划、城市发展战略规划、新旧动能转换重大工程实施规划和有关政策文件中的目标体系，有的放矢、精准对标，评估指标的完成度和差距幅度，评估成效与问题；结合城市发展现状和目标，选取国内主要副省级城市和计划单列市进行指标横向比较，明确自身的优势与差距，客观定位济南在国内城市体系中的位置；以动态发展的视角，挖掘指标的时序变化特征，评估指标发展趋势走向；评估公共服务设施的总体数量供需平衡，同时从空间维度充分考虑设施的可达性和覆盖度，保障规划的公平性和促进设施使用的效率最大化。

2.2 建设“一张图”实施监督信息系统

为全过程支撑国土空间总体规划编制和实施监督，济南市采用“全市统筹、分类实施、集中部署”的模式建设完成国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，向上可连通省级系统，向下对区县分配用户账户，满足各级规划成果报批与管理需求。系统包括规划“一张图”应用、规划分析评价、规划成果审查管理、国土空间规划监测评估预警、资源环境承载能力预警管理、社会公众服务、项目合规性审查、指标模型管理等功能模块。

3 济南“实时体检评估”探索研究

3.1 总体构想

3.1.1 总体原则

坚持以人民为中心的发展思想，注重人民群众实际感受，查找群众最关心的宜业、宜居、宜乐、宜游等方面的突出问题，提升广大市民的获得感、幸福感、安全感；坚持总体国家安全观，强化安全风险评估预警机制，注重涉及安全的底线型指标实时监测；坚持信息技术支撑，充分发挥自然资源和规划部门全域、全要素、全周期的自然资源数据优势，整合打通业务平台，汇聚实时数据资源，支撑城市动态监测预警。

3.1.2 工作思路与特色

(1)构建具有济南特色的城市实时监测评估预警指标体系。围绕“科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南”发展目标，以年度体检指标为基础，根据“实时体检评估”注重群众实际感受、强化安全风险评估预警的工作要求，结合指标数据源情况，遴选部分指标，增加城市特色指标，形成符合泉城特色的可动态跟踪、可持续维护的是规划实时监测评估预警指标体系。

(2)打造实时体检信息化支撑体系。基于自然资源“一张图”，完善“实时体检评估”时空数据库；升级国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，开发“实时体检评估”二维子系统，基于城市信息模型(CIM)基础平台，搭建“实时体检评估”三维系统CIM+应用，实现指标数据的实时获取、计算与三维场景的展示与分析；建设城市体检APP，结合“12345”市民热线，开展社会满意度调查，获取群众实际感受与意见建议。

(3)强化新兴技术的应用。结合“数字赋能”工作，应用空天地一体化智能监测技术，提取遥感影像中的地物信息及其变化情况，实现自然资源要素的实时体检监测；应用互联网大数据技术，为教育、医疗、体育、公园等公共服务设施覆盖率指标提供实时数据，支撑“实时体检评估”。

3.2 构建具有济南特色的实时体检指标体系

构建实时体检指标体系是开展“实时体检评估”工作的基础。围绕“科创济南、智造济南、文化济南、生态济南、康养济南”发展目标，在年度体检指标的基础上，从“创新、协调、绿色、开放、共享、安全、地方特色”七个维度，结合实时、准实时数据获取情况，构建符合泉城特色的可动态跟踪、可持续维护的是规划实时监测评估预警指标体系，对规划实施进展情况持续开展监测评估。其中地方特色维度的指标是结合济南泉城的特点，增设的包括泉眼数量、泉道水域面积等反映保泉状态的本地化指标。

根据数据源的不同，实时体检指标主要分为空间监测类、政府管理类、大数据类3种类型。空间监测类指标主要包括：森林覆盖率、河湖水面率、公园绿地、广场步行5分钟覆盖率、城区建筑密度、道路网密度等通过遥感数据实时、准实时监测的指标；政府管理类指标主要包括：超高层建筑数量(幢)、存量土地供应比例、综合管廊长度以及公共服务设施步行覆盖率等基于政府管理审批数据进行实时更新的指标；大数据类指标主要包括：日均实际服务管理人口数量、城市对外日均人流连系量、每万人拥有的咖啡馆茶舍等数量、都市圈1 h人口覆盖率、轨道交通站点800 m半径范围内人口和岗位覆盖率等通过电信运营商和互联网大数据实时获取的指标。

3.3 打造实时体检信息化支撑体系

为了夯实“实时体检评估”数据源，基于自然资源“一张图”，将基础地理空间数据底板和人口、法人、房屋、电子证照、公共信用以及政务数据、城市运行感知数据进行融合，并探索接入电信运营商、互联网公司等关于手机信令、交通流量、交通刷卡、POI、点评文本、12345话单等脱敏大数据，完善“实时体检评估”时空数据库。

基于目前已建设的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建设“实时体检评估”二维子系统，开发指标数据采集汇交功能，完善指标计算和分析模型，增强数据实时收集、分析和预警能力。对接工程建设项目审批管理系统、交通大脑等市级信息平台，通过数据接口获取工程建设项目审批管理等市级行政审批系统中关于用地审批、土地确权、执法督察等管理信息，实时获取政府管理类指标数据，通过获取交通大脑中的交通路况信息实时更新交通类监测指标。基于正在建设的城市信息模型(CIM)基础平台，如图1所示，搭建“实时体检评估”三维系统CIM+应用，实现各类体检指标的三维可视化展示，拓展体检评估应用场景。

图1 济南市城市信息模型(CIM)基础平台

为了增强城市体检评估的公众参与，收集市民对城市规划建设的意见建议，建设城市体检APP，实现包括实时体检结果展示查询、社会满意度调查、监督评价等功能。基于自然语言处理(NLP)技术[14]对收集的文本语言信息进行定量化分析，实时主动挖掘分析市民对公共服务设施、公园绿化、道路交通、名城保护等方面的意见建议，多角度实时获取市民对城市体验的满意度和关注的重点问题，把人民群众获得感、幸福感、安全感作为衡量规划实施成效的重要依据。

3.4 新兴技术的应用

3.4.1 空天地一体化智能监测技术

目前，济南市正在推进自然资源和规划“数字赋能”工作，其中构建一体化智能监测体系是“数字赋能”工作的重要内容。一体化智能监测以“全覆盖、全要素、数字化、动态化”智能监测为目标，集成应用3S技术、“2A”(人工智能AI、智能物联AIOT)技术，拓展卫星遥感数据的获取与处理能力，解译与提取能力、应用与服务能力，构建以遥感监测为主、视频监控和物联感知为辅的空天地一体化自然资源智能监测监管体系，为城市实时体检提供支撑。

结合“数字赋能”工作，通过强化遥感数据获取处理，提高遥感影像覆盖频次，实现优于1 m分辨率影像季度覆盖，2 m分辨率遥感影像月度覆盖，为森林覆盖率、河湖水面率等涉及自然资源的空间类指标提供实时、准实时的数据源。通过建立森林、河湖水面、公园绿地等自然资源典型地物光谱库和样本库，采用机器学习和深度学习[15-16]等人工智能技术提取遥感影像中的地物信息及其变化情况，如图2所示，实现自然资源要素的实时体检监测。

图2 基于遥感影像提取水面范围(a)和森林范围(b)

利用高点视频监控资源，基于人工智能的图像识别和电子围栏监控等视频监控方法[17]，建设“田长智治”网格化管理系统、“田长制”数据库和泉城田长APP，建立视频监控“空中巡”、田长网格员“地上查”相结合的动态监控体系，可实现耕地、永久基本农田等指标的实时监控。

3.4.2 互联网大数据技术

当今互联网发展日新月异，已成最大的信息载体，互联网大数据来源广泛、更新频率快，是“实时体检评估”重要的数据源。网络爬虫技术是快速抓取互联网大数据主要技术手段,采用基于Python语言开发的Scrapy应用框架[18]，实现Web结构化信息的快速提取，通过对百度、高德地图POI进行抓取更新，可实现菜市场(生鲜超市)步行10分钟覆盖率、每万人拥有的咖啡馆、茶舍数量等实时体检指标数据的每日或每周更新。同时采用百度、高德地图提供的在线API接口，如地理/逆地理编码服务、路径规划服务、坐标转换服务等，共享在线的地图数据与计算资源，可结合实时路况准确计算各类公共服务设施的可达范围，如图3所示，为教育、医疗、体育、公园等公共服务设施覆盖率指标提供数据支撑。

图3 基于互联网地图的公服设施可达范围在线实时计算

3.5 完善“实时体检评估”工作机制

按照“共建、共享、公用”的原则，建立多部门参与的“实时体检评估”工作机制，各相关部门按既定频次更新相关数据、指标、模型，“实时体检评估”成果向各部门开放，便于各部门及时发现掌握本领域内城市问题，鼓励各部门开展专项城市体检评估，促进体检评估成果的应用。做好“实时体检评估”公众参与和工作宣传，通过新闻媒体、实地调研等多种途径充分调动群众使用城市体检APP，把人民群众获得感、幸福感、安全感作为衡量规划实施成效的重要依据。

4 结论

根据“健全规划实时监测、定期评估、动态维护制度，建立城市体检评估机制”的要求，本文在分析研究国内各大城市工作成效的基础上，结合济南市开展国土空间规划年度体检和“一张图”实施监督信息系统建设的工作实践，提出济南市开展城市“实时体检评估”的总体构想，通过构建城市实时监测评估预警指标体系，完善“实时体检评估”数据库，升级“一张图”实施监督信息系统，应用空天地一体化智能监测和互联网大数据技术，探索建立济南市规划实时监测评估预警体系。本文提出的工作思路和实施策略，可为济南市具体开展“实时体检评估”工作提供前期技术支撑。下一步，将继续开展多渠道实时数据接入方法、体检指标自动计算模型及体检评估成果应用场景的研究，为济南市不断完善城市体检评估机制打下基础。