洮河流域生态保护与高质量发展问题探析

刘天山，邓建伟， 胡想全

(1.甘肃省引洮工程建设管理局，甘肃 兰州 730000；2.甘肃省水利科学研究院，甘肃 兰州 730000)

洮河是黄河上游重要的一级支流，流域多年平均径流量占黄河流域多年平均径流量的9%，而流域面积仅占黄河3.4%，是黄河的重要的水源区，是国家重点生态功能区“甘南黄河重要水源补给生态功能区”；同时，也是解决甘肃省中部定西干旱缺水问题的引洮供水工程的水源区；流域内15个县市全部为贫困县，并且5个县为深度贫苦县，是全国“四省藏区”、国定“三区三州”和省定“两州一县”深度贫困区域，因此，无论是从夯实“中华水塔”的根基还是从保护好流域的生态环境角度来看，该地区不仅在黄河流域，乃至全国范围内都具有重要战略意义。习近平总书记就黄河流域生态环境保护和高质量发展发表了重要讲话[1]，面对千载难逢的历史机遇，在总结流域治理经验的基础上[2-4]，洮河流域如何定位，分析目前面临的挑战，确定流域生态环境保护和水利发展目标与任务，指导流域生态保护与高质量发展具有重要意义。

1 流域基本情况

洮河干流全长673 km，自青海省河南蒙古族自治县西倾山东麓发源，由西向东流经碌曲、卓尼、临潭，在岷县向北，流经临洮后，在永靖县汇入刘家峡水库。流域总面积2.55万 km2，其中青海省黄南藏族自治州的河南蒙古族自治县0.17万 km2，占流域总面积的6.3%；甘肃省面积2.38万 km2，占流域总面积的93.7%。流域涉及甘肃省3个市(州)的15个县(市)，上游主要为甘南藏族自治州玛曲、碌曲、临潭、卓尼、夏河、合作、迭部，中游为临夏回族自治州的和政、广河、东乡、康乐和定西市的岷县、渭源，下游为定西市的临洮县和临夏回族自治州永靖县。

流域位于甘南高原和黄土高原交汇区。流域上游(岷县西寨以上)地处甘南高原区，属高寒湿润气候，地形起伏不大，两岸草原广布，水土流失甚微，山间沼泽、草滩遍布，是洮河源区。流域中游地处甘南高原东缘与陇中黄土高原接壤区，系高山地区，属温带半湿润气候，多峡谷，两岸植被良好，水源涵养能力强，水力资源丰富。洮河下游属陇西黄土高原区，属温带半干旱气候，下游河流谷宽滩多，两岸为黄土丘陵，水土流失严重，河道游荡不定。

流域多年平均水资源量48.38亿 m3(1956-2000年系列)，其中，地表水资源量48.25亿 m3，纯地下水资源量0.13亿 m3。

流域为少数民族聚集区，少数民族人口占总人口的55.50%[5]，主要包括藏、回、东乡等，其中藏族主要集中在甘南藏族自治州，回族主要集中在临夏州和定西市的岷县，东乡族主要集中在临夏州东乡族自治县，汉族主要集中在流域中下游地区。流域内主要以农牧业为主，2018年流域内人均GDP为11115元，仅为全国人居GDP的17.22%。

2 流域的地位和作用

2.1 是黄河流域重要的水源涵养区

洮河流域多年平均径流量48.25亿 m3，占黄河流域多年平均径流量的9%，而流域面积仅占黄河3.4%。流域内草场、森林遍布，草场总面积约9 580 km2，占流域总面积的37.53%；上游湿地面积780.13 km2，占流域总面积3.08%。洮河流域上游是国家重点生态功能区，被划定为“甘南黄河重要水源补给生态功能区”、“三江源草原草甸湿地生态功能区”，同时流域内分布着甘肃省洮河、甘肃省尕海—则岔、甘肃省莲花山、甘肃省太子山4个国家级自然保护区，洮河流域生态地位可见一斑，因此，洮河流域是黄河重要的水源涵养区，是保障国家生态安全、西部生态安全和黄河生态安全的重要区域[6]。

2.2 是甘肃省中部地区的重要水源区

洮河流域水资源丰富，流域内经济社会用水量较小，而与其相邻的渭河、宛川河以及祖厉河流域却干旱缺水。因此，洮河流域水资源开发利用不仅对洮河而且对以定西为代表的中部干旱区社会经济发展也具有十分重要意义。为解决定西、会宁等甘肃中部11个深度贫困地区的缺水问题，国家修建了引洮供水工程，解决这些贫困地区的城镇供水、工业用水、农村人畜饮水、农业灌溉等问题。引洮供水工程的修建，从根本上解决了甘肃中部定西、会宁等地区的缺水问题，解决了甘肃578万人长期饮水困难问题，让贫困地区的人民喝上幸福水，走上了幸福路。因此，洮河是甘肃定西、会宁等中部贫困地区的重要水源区，洮河水为定西、会宁等中部贫困地区打赢脱贫攻坚战、推动经济高质量发展、改善生态环境提供强有力的水资源保障。

2.3 是打赢脱贫攻坚战的重要区域

洮河流域的全国“四省藏区”、国定“三区三州”和省定“两州一县”深度贫困区域，流域内15个县(市)全部为贫困县，其中岷县、渭源县、临潭县、东乡县、永靖县为深度贫困县。流域少数民族占55.50%左右，为少数民族聚居地区，主要有藏、回、东乡等少数民族。流域内经济社会发展滞后，贫困人口多。因此，打赢脱贫攻坚战，让洮河流域群众与全国人民一道步入小康社会，对维护甘肃藏区、回族区域社会稳定和促进民族团结具有重要意义。

2.4 是藏回文化发展的重点区域

甘南藏族自治州是全国“四省藏区”的甘肃藏区，甘南藏族是藏族原始苯教保存最完整的地区之一，是藏族文化的一个组成部分，是藏族特点的一个重要方面。历史上，甘南藏族位于唐蕃边境地区，是与汉族文教碰撞、交融、发展的最前沿，甘南藏族凭借英勇顽强和勤劳智慧，与自然社会相融合，历代繁衍，成为藏传文化、藏汉融合文化的重要组成部分，也是黄河文化独具特色的一个分支文脉。

临夏回族自治州是中国两大回族自治州之一，形成了独特的临夏穆斯林文化。古城河州，被誉为“中国的小麦加”；风格各异的清真寺和拱北建筑艺术，融合中国和阿拉伯建筑文化特长，独特的建筑风格在建筑史上占有一席之地，在全世界全国独一无二。临夏穆斯林文化不断吸收、接受汉文化，融合发展成为今天的临夏穆斯林文化。

洮河流域特殊的地理、文化地位，是甘肃乃至黄河流域民族团结、繁荣昌盛的稳定器，其独特作用无法替代。

3 流域治理面临的挑战

3.1 水资源利用效率低下

流域内现状用水以农业用水为主，流域内灌区多为中小型灌区，大部分渠道为土渠，灌区存在灌水技术落后、用水浪费、供水设施老化、设备陈旧、工程配套不完善、管理水平低等问题，现状灌溉水利用系数仅0.55[7]，用水过程中跑、冒、滴、漏现象突出，临洮县农田灌溉定额最高可达600 m3/亩，水资源得不到高效利用。同时由于流域内经济发展水平相对较低，多数工业工艺生产落后，万元工业增加值用水量最高可达188 m3/万元，远高于全国和黄河流域的平均水平，工业用水重复利用率低。

3.2 水源涵养能力下降，生态环境日趋恶化

洮河上游区由于流域能源开发及基础设施建设发展迅速，水土保持监督、监测工作滞后，人为水土流失发生的可能性不断增加。洮河下游位于黄土高原区，生态环境脆弱，地形破碎，且暴雨集中，水土流失严重；但现状治理工程以局部治理为主，加之持续治理力度不足，造成洮河流域中下游水土流失防治任务依然十分艰巨。流域内城镇污水处理设施建设滞后，污水收集、处理率不高；下游苏集河和广通河入洮河段水质较差，现状水质分别为劣Ⅴ类和Ⅳ类，不能满足水功能区水质目标。

3.3 暴雨洪水频发，防洪形势严峻

洮河干流除县城河段修建了有一定防洪能力的工程外，大多数河段没有修建防洪工程，且现状的防洪工程中，部分为群众自建的简易防洪堤，防洪标准低、工程质量差，很难满足流域防洪要求。地处流域下游的岷县、东乡县山坡陡峭、土质疏松，且局地暴雨强度很大，加之群众在沟边居住较多，倾倒生活垃圾，侵占河道，极易障洪致灾，造成滑坡、崩塌、泥石流等山洪灾害频发，岷县2012年5月10日发生特大冰雹山洪泥石流灾害，造成47人死亡，12人失踪，35.8万人受灾。东乡县2018年7月18日发生特大山洪泥石流灾害，造成13人死亡，3人失踪，43人受伤住院，6.12万人受灾。

3.4 水电站不合理开发，影响生态环境

目前洮河流域已建、在建水电站37座，其中70%以上为引水式电站，且缺乏合理布局与管理。上游是珍稀濒危及土著鱼类重要栖息生境，分布于已建在建的20多座水电站，各电站坝址以下形成了1.6～15 km的减水河段，枯水期下游脱流现象更加严重，水电站的不合理开发已对洮河水生态环境造成了严重破坏。

3.5 流域综合管理薄弱

目前洮河流域以区域管理为主，流域层面综合管理相对薄弱，区域地方性法规不健全。由于流域管理的薄弱，未建立相应的市州议事协商机制、联合治污机制等联合机制，造成流域内各市州区域管理各自为政；各市州虽然建立了水资源管理和调度机制，但流域层面未建立相应的机制、机构；未建立流域执法、监测和应急机构，造成流域管理的执法能力、监督监测能力还非常薄弱，流域内突发水事事件预警和应急管理能力薄弱。因此，洮河流域综合管理与现状水资源管理要求的差距还非常大。

3.6 经济发展仍然滞后

流域经济发展滞后，2018年流域人均地区生产总值是甘肃省平均水平三分之一，仅为全国平均水平的17.22%，是黄河入海口的山东东营市的5.76%；流域内目前主要以农业为主，工业主要以毛皮加工等低端高耗水产业，传统产业转型升级步伐滞后，内生动力不足；新兴产业尚未形成规模，带动能力不足；生态经济、生态产业尚处于孕育阶段；脱贫攻坚虽然取得了重大成果，但与全国同步迈入小康社会动力不足等问题仍然存在。

4 流域生态保护与水利发展的目标与任务

4.1 构建坚强的生态保护体系

严格按照国家重点生态功能区管理要求，上游按照涵养水源、调节径流，维护生态稳定为目标，加强草场管理，提高水源涵养能力；中游区按照蓄水保水、适度发展的要求，加强植被保护与建设，营造水土保持林和水源涵养林，提高水源涵养能力；下游区按照加大水土保持力度，发展农业生产的要求，加强植被建设与保护，控制坡面和沟道侵蚀，发展综合农业和特色产业。强化流域水电站的监督与管理，确保水电站下泄生态流量，确保河道水流的连续性。流域内每个县市均建设污水处理设施，控制污染物的排放和入河。深入推行河长制，加大河湖管理的宣传、保护、巡查和执法力度，基本实现重点河湖岸线利用规范有序，生活垃圾、河湖水事秩序良好。

4.2 构建水资源安全保障体系

加强流域节水型社会建设，加大节水资金投入，鼓励和支持社会各界积极参与生活、工业、农业节水项目的建设和运营管理；以下游洮惠渠、博济渠等万亩以上灌区为重点，开展灌区续建配套与节水改造，调整种植结构，发展高效节水，加强灌区节水改造；建设小峡、石板沟等小型水库工程，解决和保障城乡生活用水需求，改善灌区灌溉条件，提高供水保障率。实施流域农村饮水安全巩固提升工程及美丽乡村饮水安全巩固提升工程，提高农村饮水安全工程供水能力，为打赢脱贫攻坚战奠定基础。加强博拉河、洮河九甸峡断面的调度与管理，保障引洮供水工程、引博济合工程的正常运行，保障甘肃中部地区、合作市的用水安全。

4.3 构建坚强的防洪减灾体系

在洮河干流沿岸的碌曲县、卓尼县、岷县、临洮县，支流广通河沿岸的和政县、广河县，苏集河的康乐县等城区段及主要工业园区河段建设堤防与护岸的防洪工程，沿岸一般乡镇以一般的护岸工程为主保护耕地安全。对流域内剩余的病险水库进行除险加固。对于岷县、东乡县等山洪灾害高发区域，采取“以防为主，防治结合，非工程措施与工程措施相结合”的综合治理措施，在沟道上游植树造林，中游修建淤地坝、谷坊，下游修建排洪沟道，建立山洪灾害监测预报预警系统，加强监测预警体系建设，提高流域防洪能力，改善生活生产条件，保障城镇及村庄的防洪安全，使山洪灾害防治能力进一步增强，人民群众的生命和财产安全得到更有力的保障。

4.4 构建智慧水利管理体系

实施流域内县(市)智慧水务建设项目、农业水价综合改革项目、水旱灾害防治项目、农村饮水水源到水龙头监测信息管理等项目，使水旱灾害监测能力得到提高，农村供水工程实现自动化监控管理，为提高水资源利用、保障农村供水管理提供支撑。

4.5 讲好洮河的故事

按照习总书记保护黄河文化的要求，挖掘整理洮河的河流文化，挖掘整理甘南藏区文化、临夏穆斯林文化、定西洮河文化，寻求黄河文化与少数民族文化的切合点、融通处，融汇贯通成洮河文化，形成“洮河故事”，为“黄河故事”增砖加瓦，为实现中华民族伟大复兴的中国梦凝聚精神力量。

5 政策建议

5.1 将洮河流域纳入国家级生态补偿区

洮河流域河川径流量占黄河径流量的9%，是黄河重要的水源区，为了保证水源区的水源涵养能力，洮河流域按照“注重保护，适度开发”的原则发展，必然会为此牺牲经济利益；然而洮河流域为少数民族聚集区，是脱贫攻坚的主战场，如何发展，如何与全国人民同步步入小康社会是亟需解决的问题。因此，按照“开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿和“对在建立自然保护区、重要生态功能保护区和生态环境建设方面做出贡献的民族地区给予合理补偿，并切实解决当地农民增收和长远生计问题”的原则，将洮河流域建成国家级生态补偿区，将各县纳入国家级生态补偿试点县，在按照国家标准补偿的基础上，综合考虑少数民族区域高质量发展，在政策和资金上给予一定的倾斜和支持，用特殊的政策帮助流域人民进行生态建设为主的生产活动。

5.2 增加洮河流域生态保护经费

洮河流域缺乏污水处理设施，重要水质断面水质监测体系尚未建立，重要断面生态水量设施尚未建立，流域生态与环境监测体系与评估制度尚未形成，与国家生态文明建设步伐脱节。然而，流域内各县全部为贫困县，基础建设资金严重短缺，因此，国家应增加洮河流域生态保护经费，专门用于流域的生态环境保护的工程措施和非工程措施，为黄河保住这方水源。

5.3 建立洮河流域水资源管理局，实施流域统一管理

流域目前实施的是流域管理与区域管理相结合的管理体制，但由于流域内涉及3个市州、14个县市，流域内未建立针对流域管理的议事协商机制，仍然是各县各管各的区域，很难形成流域管理的整体合力，造成了流域管理中的一系列问题，其中最严重的问题就是水电站的无序开发，造成水电站没有按照规定下泄生态流量，河流生态环境受到不同程度的破坏，生物多样性面临严重威胁；流域目前无统一调度与管理，水电站运行经常造成河道断流，枯水期断流时段更长，长此以往，将直接威胁到甘肃省中部扶贫工程—引洮供水工程，影响中部地区578万人的吃水问题。同时，洮河最终汇入作为兰州市第二水源的刘家水库，也将影响到城区250万人的吃水问题；另外，近年来流域内环保问题频发，泥石流灾害突发，而流域内突发水事事件预警和应急管理机制不健全，流域管理的执法能力、监督监测能力还非常薄弱。因此，建议成立甘肃省流域水资源管理局，实施洮河流域水资源的统一管理与集中调度，保障河流健康发展。

6 结语

洮河流域是黄河流域的重要的水源区，是甘肃省中部干旱地区供水的生命区，在甘肃省脱贫攻坚中占有重要地位，是全国藏族、回族文化发展的重要区域，在保障国家及西部生态安全等方面具有重要作用。

(1)由于流域治理未能及时适应新时期的发展和管理要求，造成了流域水资源利用效率低下，生态环境日趋恶化，防洪形式严峻，水电站无序发展，流域综合管理薄弱，经济发展滞后等一系列问题。面对新时期黄河流域生态环境保护与高质量发展要求，提出了五大治理任务：构建坚强的生态保护体系、水资源安全保障体系、防洪减灾体系、智慧水利管理体系和讲好洮河故事。

(2)洮河流域要实现生态保护与高质量发展，必须立足洮河流域是黄河重要水源涵养区、少数民族地区的实际。针对流域未来发展，提出了三项政策建议：将洮河流域纳入国家级生态补偿区，增加洮河流域生态保护经费，建立甘肃省洮河流域水资源管理局。