基于建设单位首要责任的城市轨道交通质量安全管理内涵探析

喻西

重庆市轨道交通（集团）有限公司 重庆 401120

引言

近年来，我国城市轨道交通工程建设规模持续保持高位运行、投资加速增长，建设速度持续加快，正从城轨“交通大国”迈向“交通强国”，由高速发展向高质量发展的需求十分迫切。截至2020年底，中国大陆地区有57个城市（个别由地方政府批复项目未纳入统计）在建城市轨道交通线路总规模6797.5km（含个别2020年当年仍有建设进展和投资发生的已运营项且和2020当年新投运的项目），在建线路297条（段），23个城市在建线路长度超过100km，其中成都市建设规模超过400km；北京、青岛、天津、深圳、杭州、广州6市建设规模超过300km。

城市轨道交通是城市公共交通系统的骨干，是提升人民群众幸福感、获得感的重要民生工程，持续打造高品质的城市轨道交通工程是城市轨道交通建设单位的首要责任和具体要求。建设单位是执行国家或委托人基本建设计划，组织、督促基本建设工作，支配、使用基建投资的基层单位，是基本建设法律关系的主体；城市轨道交通工程建设单位作为工程项目的投资主体和建设管理主体，是工程建设的发起者和组织者，在整个工程建设活动中，其质量安全管理是影响工程质量安全最重要的环节，处于质量安全管理的主导地位。

1 首要责任的工作内涵

2014年，国家发布《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》，首次提出五方主体责任终身制，突出建设单位的全面责任；2017年又发布《关于印发工程质量安全提升行动方案的通知》，提出建设单位首要责任，突出建设单位在项目建设过程中的重要性。2019～2020年，住建部再次发文《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质指导意见的通知》、《关于落实建设单位工程质量首要责任的通知》，要求充分认识落实建设单位工程质量安全首要责任重要意义，全国各地更是在此基础上，印发关于建设单位质量安全首要责任的管理规定和实施细则。至此，建设单位质量安全首要责任成为必然，按此趋势在不久的将来，建设单位质量安全首要责任可能直接写入相关法律法规。

建设单位应正确认识“首要责任”在城市轨道交通建设全过程的内涵，将履行首要责任作为开展建设工作的自觉行动和社会担当，严格督促参建各方（勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位）履行自身责任，确保工程质量安全符合法律法规、工程建设强制性标准和合同约定[1]。

2 首要责任的管理要求

2.1 构建职责清晰的质量安全管理体系

首要责任制下，城市轨道交通建设单位需构建职责清晰质量安全管理体系，突出建设单位法人和项目负责人责任，推动责任主体向企业和个人并重转变，促进城市轨道交通工程质量稳步提升、安全有效管控。一是企业领导班子成员应有专人负责质量安全管理，下设质量安全专职部门，配备与城市轨道交通建设规模相匹配的专职安全质量管理人员；二是严格落实质量终身承诺和永久性标牌制度，建设单位法定代表人和项目负责人在工程设计使用年限内对工程质量承担终身责任；三是强化参建各方的履约管理，履行合同约定是实现城市轨道交通工程质量安全的首要前提，建设单位在履行首要责任的同事必须督促参建各方履行各自质量安全责任，以此形成完成城市轨道交通建设工程质量安全责任体系。

2.2 严格执行基本建设程序

城市轨道交通工程项目周期涵盖规划、立项、勘察、设计、施工、验收、保修等多个阶段，全生命周期的参与单位和法规要求众多，建设单位必须严格执行基本的建设程序。一是在建设前期，依法组织发包，合理确定工程建设费用，坚持先勘察、后设计、再施工的原则，科学合理确定勘察、设计、施工工期；二是在勘察设计阶段，按照规定开展勘察设计工作，组织专家论证和评审，并将勘察设计成果报建设行政主管部门审查；三是在施工过程中，全面落实质量安全责任，严格执行质量安全管理方面的法律法规、部门规章和标准、规范；四是在验收阶段，严格中间验收管理办法，按要求开展首件、分部分项、单位、项目、竣工验收；五是在保修使用阶段，全面负责工程质量保修的组织协调与处理工作。

2.3 紧盯关键环节和重点部位

城市轨道交通工程点多、面广、线路长，内含土建、装饰装修、系统设备等多个专业，是一项复杂的系统工程，建设过程始终充满不确定性，而不确定性就是最大的质量安全风险，建设单位必须紧盯关键环节和重点部位。一是强化风险全过程管理，按照“分级管理、分工负责、集体决策”原则进行安全风险管理，建立风险管理机构，明确各部门、各岗位人员在工程规划、可行性研究、初步设计、施工图设计以及招标等阶段的风险预防工作职责，列明了风险预防重点，落实预防措施，确保城市轨道交通工程风险可控；二是强化危大工程全过程管理，组织勘察、设计等单位在施工招标文件中列出危大工程清单，要求施工单位在投标时补充完善危大工程清单并明确相应的安全管理措施，施工过程中严格执行危大工程安全专项方案编审、论证、安全技术交底、分阶段验收到最终销号；三是强化关键节点条件核查，城市轨道交通工程关键节点是质量安全管理的重要内容，严格开展关键节点施工前自检自查、监理预检查和建设单位组织专家核查，核查通过，方可进行下一步施工；四是强化应急抢险准备管理，按照“统一领导，分级管理”的原则，分三级建立预警响应机制，加强预警与响应管理，并建立应急物资和应急队伍的联动机制，一旦某个项目发生应急事件，调用全局物资和人员支援，确保抢险工作的顺利进行；五是强化信息技术应用，推进BIM、大数据、智能化、云计算等先进的信息化技术，实现城市轨道交通工程线上质量安全监管模式与机制，提升质量管理、风险管控、隐患排查、应急处置能力[2]。

3 首要责任落实中存在的问题

城市轨道建设里程保持高速增长，在建设单位的主导下城市轨道交通工程质量安全水平不断提升，一大批重点城市轨道交通项目高质量建成并投入使用，先后斩获“中国建设工程鲁班奖”“国家优质奖”等系列高水平奖项，为城市轨道交通建设工程健康发展争得荣誉。但城市轨道交通建设发展不平衡不充分的矛盾依然存在，工程整体上与高质量大安全的发展存在明显差距，首要责任的落实“上热下冷中梗阻”现象突出。

3.1 建设单位意识不够

国内46个轨道交通建设城市中的40余个建设单位均为国有独资或国有绝对控股企业，具有较强的社会责任感和较强的建设管理能力，但是部分建设单位，尤其是个别城市轨道交通建设PPP项目公司，作为工程项目的投资者、决策者和组织者，片面追求利益最大化，漠视工程质量安全，不认真履行质量质量责任，成为建设单位质量安全首要责任落实中比较突出的薄弱环节。

3.2 质量安全管理重形式轻内容

城市轨道交通建设过程中，部分建设单位在质量安全管理上存在走形式现象，以文件落实文件，以会议贯彻会议，不抓现场实际工作。部分城市轨道交通工程在项目工程验收和竣工验收环节，未进行现场实体查看、未进行档案资料查验，直接宣读验收意见，难以实现工程质量保障的目的[3]。

3.3 部分参建单位盲目追求利益

部分城市轨道交通招标过程中实行“低价中标”，导致建设单位在首要责任落实过程中，得不到参建单位的工作支持。尤其是部分施工单位为了承揽业务，不得不降低报价，实施过程中“层层分包”“以包代管”，更有企业盲目追求利益最大化，在施工过程中偷工减料、以次充好，导致城市轨道交通工程质量安全难以保证。

3.4 建设劳务市场人员混乱

城市轨道交通工程劳务市场从业人员分散、综合素质差、结构不稳定，老龄化十分严重。众多劳务队伍没有和从业人员“真正的”建立劳动关系，人员的随意性很大，劳动者更换的很频繁，许多没有经培训的劳动力进入城市轨道交通施工现场。建设单位对劳务人员的监管法律依据较弱，导致零散用工问题突出，不利于现场质量安全管理。

4 城市轨道交通建设工程质量管理控制措施

4.1 高质量发展必须落实企业主体责任

高质量发展突出了项目建设单位的首要责任，建设单位要强化对整个项目建设全过程中的质量监督工作，并严格遵循法定程序和对城市轨道交通质量负责；切实落实建设项目法人负责制，确保合理的城市轨道交通工程质量与造价。严格落实建设单位的质量主体责任，逐步健全工程质量管理制度，建设职工岗位质量责任管理体系，统一设置质量机构，并确定专门的质量责任人，强化全面质量监督[4]。

4.2 完善建设单位首要责任制度体系

规定明确了建设项目的全过程建设单位工作职责，并规定了在参建各方的承接任务面前，必须先加强对工程建设单位监督管理的工作，并实行单项目负责制。将对施工单位的质量管理，包括工作阶段、工作项目、工作负责、工作条件、工作依据、质量责任形成结果等多方面，包括了土木、机械、安装、设备、设备施工、系统调试、施工集成监管、第三方检查等各个阶段，并设定风险金标准，对工程项目负责人重点考评。

4.3 对项目全要素实施管理

对项目的全要素进行相关的管理，就是要求建设相关的管理工作者必须掌握在建设环节中的每一方面，并实施全面而完善的管理工作。不仅仅对在城市轨道交通建设项目实施过程中质量出现问题后进行严密的把控，还需要更加重视在建设项目实施环节中所花费的成本、整个建设环节的发展速度和工程建设中的安全因素等，而上述一切的要求都对轨道交通建设能否有效、优质的实现，有着关键性的影响。上述各种因素总是相互联系、相互作用，以至可能产生互相促进的效果。所以，任何一个环节对整个建设项目施工的流程来说，影响都是不容忽视的。对于整个工程项目的成本以及对于施工的时间进行合理控制，都关乎着整个城市轨道交通工程项目的品质问题。在一些建设项目的施工过程中，为了进一步减少相关的施工耗费，常常都会产生对施工用料以次充好的现象，甚至还可能会产生偷工减料的状况，而这种状况通常都会很大的影响项目的品质，进而导致整个项目面临着质量问题。也可能在工程项目的建设中，为了压缩工程项目的时间，在工期特别紧迫的状况下，发生赶时间的情况，过度的赶时间，很可能会无法兼顾整个工程项目的品质。所以，在进行城市轨道交通建设项目的施工建设过程中，就必须重视所有的要素，不但要重视城市轨道交通施工质量，还必须重视对投资的管控、时间的管控，以及安全的管理[5]。

5 结束语

城市轨道交通建设单位质量安全首要责任应从立法的角度加以考虑，并配套相应的规章制度、管理文件和技术标准，以此进一步强化建设单位首要责任意识，逐步实现将践行首要责任化为建设单位的行动自觉，主动开展城市轨道交通工程质量安全管控工作，不断强化对参建各方的管理要求实现体系化管理、机制化运行、标准化落实，切实提升城市轨道交通质量安全管理水平