东北黑土区典型县域农村多维空心化研究——以拜泉县为例

杜国明，李宁宁，王介勇，薛濡壕

（1. 东北农业大学公共管理与法学院，黑龙江 哈尔滨 150030；2. 中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；3. 东北农业大学经济管理学院，黑龙江 哈尔滨 150030）

随着我国改革开放的深入推进、农业生产力的不断发展、城镇化水平的快速提升，大量社会经济要素流入城市，农村地区产生了以青壮人口流失、土地废弃闲置、经济发展滞后等现象为主要特征的空心化危机，成为优化城乡土地资源配置和统筹城乡协调发展的主要障碍[1]。2020年全国农村人口与2010年相比减少约1.6亿人，仅剩2010年的36.11%。其中东北黑土区人口流失最为严重，农村整体呈现出“人少、地多、经济差”的不平衡发展状态，农村空心化问题日渐突出，成为乡村发展的主要制约因素。党的十九大明确提出实施乡村振兴战略，2019年国务院进一步提出建立健全城乡融合发展的体制机制，其目的就是破解以农村空心化为代表的三农问题，扎实稳妥推进农村发展与建设，构建农村发展新动能、营造农村发展新格局。因此，开展典型县域村域尺度农村空心化研究，客观认识农村空心化是响应新时期“三农”工作要求、全面推进乡村振兴战略实施的必然举措。

国内外学者们基于不同的时代背景和区域情况，开展了大量农村空心化理论与实证研究。不同国家农村空心化的表现形式也有所差异，发展阶段也各不相同。国外研究重点为人口外流导致的农村发展问题，日本的“过疏化”[2]、韩国的“乡村凋敝”[3]、欧美国家城镇化过程中出现的乡村地区衰落都与我国农村空心化本质相同。无论是美、欧、德、日等发达国家，还是印度等发展中国家，都针对乡村空心化现象进行了众多治理尝试。如德国的“城乡等值化”计划[4]、日本的“市町村合并”[5]、韩国“新村运动”[6]等，都取得了显著成效。其中值得借鉴的经验包括：积极发展现代农业，完善农业服务政策体系、整治农村人居环境、完善农村社会保障体系等。相比于国外，我国农村空心化研究起步比较晚，但研究发展速度较快。研究主要包括空心化内涵及测度、空心化演化规律及驱动机制、空心村整治策略、空心化与其他态势（如城镇化、耕地利用集约化、乡村贫困化等）的耦合关系等。早期学界侧重于对农村宅基地空心化问题探讨，例如程连生等[7]提出“聚落空心化”、雷振东[8]、王成新等[9]总结了包括用地空废率、人口迁移率、空废房率等在内的基本量化分析模型；2008年周祝平[10]首次从人口角度探讨农村空心化内涵，学者们相继提出了多种人口空心化评价指标体系[11-12]，并将人口空心化与县域城镇化等现象进行耦合研究[13]。随着我国农村社会演变，学者们对农村空心化的认识逐渐由关注农村土地闲置废弃问题和人口外流问题转变为关注乡村地域系统整体发展，更加强调农村空心化是土地、人口、经济多个要素共同衰退的结果。学者们基于此内涵[14]，结合乡村振兴导向，分别从人口、土地、经济、组织、文化等多维度出发，对环渤海地区、长株潭地区等地农村空心化进行了综合测度，并针对不同形态空心化提出了具体治理策略[15-19]。农村空心化研究逐步从现象表征过渡到理论升华，再到整治对策，已形成了相对完善的研究体系[20]。农村空心化的重要表征为系统内各要素的减少或低效利用状态，要素变化轨迹及驱动机制研究显得尤为重要。然而已有研究多聚焦于对空心化程度的度量及其影响因素分析，鲜有学者从综合角度出发，探讨农村空心化的要素内部协同机制。此外，农村空心化具有明显的地域差异性，东北黑土区农村空心化问题研究仍不够全面系统。

东北黑土区各县耕地资源丰富，但经济基础薄弱，农村空心化危机日益严峻，给乡村振兴带来严峻挑战[21-22]。拜泉县是黑土区典型农业县，曾是黑龙江省三个深度贫困县之一，是东北黑土区的一个缩影。本文从乡村地域系统视角探究农村空心化，以拜泉县为研究区，构建村域尺度农村多维空心化测度体系，定量表征拜泉县农村“人口、土地、经济”多维空心化相互作用强度，辨识其内部协同特征，探讨其作用机理，以期对东北黑土区乡村振兴提供客观依据。

1 研究区概况

拜泉县位于125°30′～126°31′E，47°20′～47°55′N，境内东北高、西南低，海拔250～450 m，属中温带大陆性季风气候特征。地处松嫩平原腹地，典型黑土地占耕地总面积的86%以上，土壤肥沃，适合农业生产，为我国重要的产粮大县。截止2020年，拜泉县共辖7镇9乡，186个行政村，土地总面积3 599.15 km2，其中耕地面积2 442.69 km2，宅基地面积44 km2，总人口55万人。其中农村常住人口仅17.04万人，流出比重高达64.88%。2020年全县第一产业产值为28.73亿元，占比46.36%，经济发展对农业依赖性强。

2 研究方法与数据来源

2.1 农村空心化测度及指标体系构建

农村空心化是城乡转型发展进程中乡村地域系统演化的一种不良过程，是复杂的社会经济过程在村庄物质形态中的表现[17]。归根结底为乡村地域系统演化过程中人口、土地、经济三个核心要素衰退并相互作用的结果。其中人口是农村社会经济发展的主体，是推动乡村振兴的直接动力；土地是农村发展的重要载体和区域发展的本底要素，起着基础性作用；经济发展则需要人口与土地有机结合，反之又决定着土地利用和人口发展的方向。

因此，本研究将人口空心化、土地空心化、经济空心化定义为农村空心化的三个基本维度，将农村空心化称为“农村多维空心化”（图1）。其中，土地空心化是农村空心化的外在表现，即土地利用低效化，包括宅基地空废化、耕地撂荒或流转、建设用地外扩内空等；人口空心化是农村空心化的直接诱因，也是多维空心化的核心表征，即由于劳动力大量外流引发的农村人口结构、数量、素质不平衡，包括人才流失、人口老弱化等；经济空心化是农村空心化的根本原因，即农村经济功能退化，包括经济结构不平衡、集体经济组织缺乏活力、个人创收能力差等。理论上，人口结构决定区域要素集聚程度，经济发展水平决定就业规模和土地利用方式，土地资源禀赋则影响经济发展。农村经济空心化、人口空心化和土地空心化三者相互作用、相辅相成，共同影响乡村振兴实现。实现“人口—土地—经济”三要素的内在耦合是整治农村空心化、增强农村发展活力、解决“三农”问题的关键[23]。

图1 农村多维空心化概念图Fig. 1 Concept map of rural multidimensional hollowing

根据上述农村空心化内涵的界定及测度的系统梳理，结合拜泉县农村发展的特殊性及数据可获得性，遵循科学性、实用性、综合性原则，构建农村多维空心化测度指标体系（表1）。其中，人口空心化测度选取人口流失率、常住人口中青少年占比及老龄人口占比[18,24]。人口流出比重越高，老弱化程度越高，人口空心化程度越严重，人口空心化指数越高；土地空心化测度选取宅基地闲置率、宅基地废弃率、村庄建设用地闲置率与耕地流转率[16,25]。土地资源利用程度越低，土地空心化指数越高；经济空心化测度选取村集体收入、村集体债务总额、人均年收入及参与合作社户数比例[11,14,17]。收入水平越高、债务越少、参与合作社户数越多，村庄经济发展水平越高、产业结构越完善，经济空心化指数越低。

表1 农村空心化测度指标体系Table 1 Evaluation index system of rural hollowing

2.2 研究方法

2.2.1 标准化及权重处理 依据主客观结合的原则，按照评价指标的正负功效与重要性，采用极差标准化方法对各项指标的原始数据进行归一化处理，取值范围[0，1]。

功效性负向指标：

功效性正向指标：

式中：Iij为第i个样本第j个指标的标准化值，i=1，2，3，…，n（n表示样本容量）；Xji为第i个样本j指标的原始值；Xmax为指标j的最大值，Xmin为指标j的最小值。

指标赋权参考已有文献，利用层次分析法确定主观权重，熵权法确定客观权重，最后加权平均得出各指标的综合权重[23]。

2.2.2 农村空心化测度方法 在数据标准化处理的基础上，运用标准化值与指标权重相乘求和的方法分别测算人口空心化指数、土地空心化指数、经济空心化指数以及综合空心化指数[11,19]。具体公式如下：

式中：为第i个样本村庄k维度空心化指数；k分别代表农村人口、土地、经济空心化；m为第k维度下指标个数；Iij为指标标准化后的值；wij为第i维度下j指标的权重。

2.2.3 贡献度分析 运用指标对农村综合空心化指数的贡献度G，表征各测度指标对空心化指数的影响程度[19]，分析农村综合空心化的主导因素。公式如下：

式中：G代表各指标的贡献度，20则是用于消除小数位数影响的常数。

2.2.4 耦合协调度模型 引入耦合协调度模型，定量表征拜泉县农村多维空心化间相互作用强度，辨识协调发展水平，公式如下：

式中：Sk为各维度空心化指数，C为三个维度的耦合度，取值范围[0，1]，值越大说明三个维度空心化之间相互作用程度越高；D为协调度，S为农村综合空心化指数。

参考相关研究成果，结合本文实际，将耦合度划分为4种类型（表2），协调度划分为6种类型（表3）[26]。

表2 耦合度分类标准Table 2 Classification of coupling degrees

表3 耦合协调度类型划分标准Table 3 Classification of coupling coordinating degrees

2.3 数据来源

本课题组2020年深入拜泉县，采用县、乡、村干部访谈和入户调查相结合的方式，对农村人口现状、经济发展水平、土地资源利用情况、公共服务设施配备、基层治理现状、合作社经营状况等信息进行调查，共获得有效村庄问卷及深度访谈报告186份。村域层面的建设用地、道路、河流、耕地、DEM等地理空间数据来自第三次国土调查数据和实地调查更新的村庄地籍数据。以上所有数据时间为2020年或截至2020年初。

3 结果与分析

3.1 农村多维空心化测度结果分析

根据拜泉县186个行政村的农村多维空心化指数，采用自然断点法分别将农村人口空心化、土地空心化、经济空心化和综合空心化程度划分为高值区、中值区和低值区3个等级，进而分析其空间地域分异格局（图2）。

图2 拜泉县农村多维空心化空间分布图Fig. 2 Spatial distribution map of rural multidimensional hollowing in Baiquan County

3.1.1 农村人口空心化 拜泉县农村人口空心化指数值介于0.16～0.76，均值为0.50，在三个维度空心化指数排名第二。其中，低值区行政村数量占比为17.74%，集中分布于拜泉镇、三道镇和龙泉镇，流出人口比重、常住人口中0～16岁比重、常住人口中60岁以上人口比重平均为53.80%、13.61%、23.77%。这些行政村多位于乡镇政府驻地，政治经济发展水平较高，设施条件相对完备，人居环境较为优越，具有一定的非农就业机会，减缓了人口流失，老弱人口占比相对较低，空心化程度偏低，村庄具有较高发展潜力。中值区行政村数量占比为50.00%，与其他等级单元相互镶嵌，分布最为广泛。高值区行政村数量占比为32.26%，流出人口比重、常住人口中0～16岁比重、常住人口中60岁以上人口比重平均为71.55%、16.05%、37.87%，人口结构更不平衡，人口可持续发展能力差。该类村庄垦殖率普遍偏高（76%～85%），农业生产用地占比较大，产业结构单一，且农业基础设施薄弱，产业优势不明显，农民异地转移就业人数多。无论是低值区、中值区还是高值区，都存在人口结构进一步衰退、人口数量进一步减少的趋势。

3.1.2 农村土地空心化 拜泉县农村土地空心化指数值介于0.16～0.78，均值为0.49，在三个维度空心化指数排名第三。其中，低值区行政村数量占比为27.96%，土地空心化指数均值为0.34，宅基地闲置率、废弃率、耕地流转比例以及建设用地闲置率平均为9.66%、10.83%、31.99%和11.66%。分布模式为“大分散、小聚集”，整体呈现出以县城为中心，交通干道为纽带、西北—东南向分布的格局，县城辐射效应明显。农户在原有宅基地即可从事农业生产，并享受县城的教育、医疗、公共服务设施等便利条件；村庄可凭借优势的区位条件发展蔬菜种植业、旅游业等特色产业，隐性提高土地利用效益。高值区行政村数量占比为30.65%，均值0.63，宅基地闲置率、废弃率、耕地流转比例以及建设用地闲置率平均为13.35%、15.90%、60.93%和12.96%，大多位于县域边缘地区，交通不便，且部分村庄地形起伏偏大，不利于农户生活生产的进行，耕地流转比例极高。中值区行政村数量77个，占比41.40%，均值0.50，宅基地闲置率、废弃率、耕地流转比例以及建设用地闲置率平均为12.12%、13.58%、51.13%和11.11%，分布范围最广，与其他等级行政单元相互镶嵌。整体看，拜泉县各行政村土地空心化空间差异较大，整体呈现出东北高、西南低的格局。

3.1.3 农村经济空心化 拜泉县经济空心化指数值介于0.29～0.82，均值为0.62，在三个维度空心化指数排名第一。其中，低值区行政村仅28个，占比15.05%，均值0.44，村集体收入、人均纯收入、参与合作社户数占比、村集体债务总额平均为110.30万元、11 624.57元、11.84%和293.45万元。主要分布于交通便利的乡镇政府驻地周边，区位条件优越，土地生产率较高、非农产业人口较多，受到中心村辐射带动，农民收入水平较高。高值区行政村数量占比30.11%，均值0.72，其村集体收入、人均纯收入、参与合作社户数占比、村集体债务总额平均为64.40万元、7 720.59元、8.07%和443.34万元，与低值区各指标差距较大。主要分布在拜泉县南、北部边缘地区以及中部地势起伏较大的地区，交通不便、产业基础薄弱，经济发展受限。中值区行政村数量最多为102个，占比54.84%，均值0.61，村集体收入、人均纯收入、参与合作社户数占比、村集体债务总额平均为83.20万元、8 760.06元、11.42%和263.26万元，较为集中地镶嵌在高值区与低值区空间单元之间。

3.1.4 农村综合空心化及主导因素分析 通过对农村土地、人口和经济空心化情况的综合测度，得到拜泉县多维综合空心化分布情况。拜泉县农村综合空心化指数值介于0.32～0.75，均值0.58。处于高值区、中值区、低值区行政村占比分别为27.42%、56.45%、16.13%。总体而言，拜泉县农村综合空心化与单维度空心化空间分布整体趋同，低值区集中分布在以县城为中心的交通干道沿线行政村，高值区主要分布在各乡镇偏远行政村，中值区行政村数量最多，呈集中连片式分布。

通过贡献度分析可知，农村综合空心化的主导因素包括村集体收入、耕地流转比例、建设用地闲置率、流出人口比重和人均收入5类。①流出人口比重指标贡献度区间为0.05%～98.80%，平均贡献度为56.51%。流出人口比重指标主导类空心化行政村103个，进一步验证了人口流失严重是诱发大部分行政村土地、经济空心化的直接原因。②人均年收入指标贡献度区间为0.00%～72.42%，平均贡献度为50.89%，超过该指标平均贡献度的行政村比例为63.98%。人均年收入指标主导类空心化行政村69个。说明农民作为理性“经济人”，机会成本在一定程度上决定了其未来发展方向，影响着行政村发展态势。③耕地流转比例指标贡献度区间为0.00%～74.82%，平均贡献度为36.75%。耕地流转比例指标主导类空心化行政村11个。相对于前两项指标，耕地流转比例对农村空心化程度贡献度较小，行政村之间差异较大。这说明耕地资源利用对于东北黑土区传统型农业生产村发展起着关键作用。④建设用地闲置率指标贡献度区间为0.00%～65.27%，平均贡献度为23.94%。建设用地闲置率指标主导类空心化行政村2个。该类行政村集体建设用地利用水平低，对村域发展没有起到应有的支撑作用。⑤村集体收入指标主导类空心化行政村1个，贡献度区间为0.00%～47.51%，平均贡献度为25.04%。集体收入水平影响着村庄基础设施建设和产业发展，影响着村庄发展水平[27]。

3.2 耦合协调结果分析

3.2.1 两两耦合协调分析结果 农村“人口—土地—经济”空心化两两耦合协调水平能够反映农村空心化发展过程中各要素间的相互作用情况，对深入剖析农村空心化内部协同关系具有重要意义。数据显示，拜泉县农村多维空心化两两耦合度整体较高，协调度则差异较大。其中，“人口—经济”“土地—经济”空心化协调演化水平相对较高，基本都属于中度协调和高度协调，均高于同一时期的“土地—人口”空心化协调水平。协调度均值大小排序为：“人口—经济”＞“土地—经济”＞“人口—土地”。

（1）“人口—经济”与“土地—经济”协调现状分析。经济是依附于土地和人口之上的内在功能，人口与经济间的相互作用响应更为灵敏。人口空心化是其他两个要素空心化的先导，起着决定性作用。在种植业作为支柱产业背景下，东北黑土区农村空心化现象产生的根本原因是农村产业结构单一、经济发展水平较低，无法吸收农业生产力提高释放的大量剩余劳动力。东北黑土区玉米、大豆为主要种植作物，机械化水平较高、季节性农业耕作产生了大量剩余劳动力。现行土地制度下农民及农村集体没有完整的土地处置权，土地经济功能实现不充分，劳动力被迫外出以增加经济收入，继而引发了地区人口结构变动。人口要素具有可流动性，土地则具有相对固定性，经济则是固定和流动要素的结合体。在农村发展过程中，人口外流首先冲击经济，继而对土地利用产生影响，最终造成了农村人口、土地与经济空心化耦合协调程度不一致的局面。

（2）“土地—人口”空心化协调现状分析。判断农村发展是否健康的关键是人地协调关系，即人地耦合状况关系着农村发展的未来。拜泉县农村“土地—人口”空心化协调度均值仅为0.39，协调类型全部属于“中度失调”和“基本协调”，57.53%的行政村属于中度失调，土地利用存在着严重的“人地失衡”风险。拜泉县农村人地关系主要表现为耕地和宅基地利用情况。

1）农民和耕地的关系。部分学者认为，某种程度上人口空心化会导致农业劳动力投入量不足，生产资料利用率下降，最终引发弃耕、撂荒现象，影响农业生产及粮食安全。拜泉县地处黑土区漫川漫岗和平原地带，耕地资源丰富且集中成片，适宜机械化操作。随着农业科技水平的提升，耕作需要投入人力资源量逐年减少，农业与非农业收入差距逐渐拉大，农民为了生计不得不离开土地，转向其他行业。同时，合作社、家庭农场等新型经营主体推动着农地规模化经营。2019年拜泉县耕地流转费用高达2 700～6 000元/hm2不等，耕地流转比例逐年攀升，逐渐形成了“人走、地仍种”的特殊现象。随着农村人口空心化的持续发展，务农动力不足，“老人农业”的困境亟需解决。

2）农民和宅基地的关系。2019年拜泉县农村宅基地闲置面积比例高达25.35%，人均宅基地面积高达587.83 m2/人，宅基地利用存在严重问题：①闲置宅基地管理缺失，浪费严重。由于村集体管理经费少、处置权利过小且不具有强制性，闲置宅基地并无专门处置。脱贫攻坚期间，相关部门出台了无人居住的“垃圾房”灭迹政策，一定程度上缓解了制度因素造成的宅基地闲置问题，但未能从根本上改变宅基地资源低效利用状态。②宅基地私下流转现象普遍。受现行土地制度制约，宅基地隐形交易市场逐渐形成，私下低价买卖现象普遍，大多为村集体内部农户主动购买，签订买卖协议后经邻居公证。未登记的“一户多宅”较为常见，宅基地权属不清晰。③分布离散，村庄规划滞后。受历史和自然因素影响，拜泉县宅基地整体分布离散，村庄建设存在较大的随意性。④“老人宅基地”现象普遍，宅基地存在隐性浪费。当前拜泉县人口流失模式主要为青壮年主导型，留守老人独居现象普遍。少量老年人口被迫占用了大量的宅基地，宅基地居住功能发挥不完全，出现了人口空心化率较高、宅基地空心化率较低、人地关系不协调的状态。未来一段时间内，人地关系不协调的局面将更加严重。

3.2.2 综合耦合协调分析结果 拜泉县农村多维空心化耦合度整体较高，均值为0.98，标准差为0.03，变异系数为0.02，都达到了高度耦合水平。其中，强耦合行政村呈集中连片分布态势，较强耦合行政村呈小范围零星分布，仅占全部行政村数量的2.69%。农村多维空心化协调度水平相对较高，均值为0.75，标准差为0.05，变异系数为0.07。高度协调行政村155个，大范围广泛分布于全县；中度协调行政村31个，小规模集中分布于县域西南部和县城东部。整体看来，拜泉县农村“人口—土地—经济”空心化属于低水平的协同演进关系（图3）。

图3 拜泉县农村“人口—土地—经济”空心化耦合协调空间分布图Fig. 3 Spatial distribution map of rural population-land-economy hollowing coupling coordination

拜泉县农村“人口—土地—经济”空心化程度组合类型共有27种。其中“中—中—中”类型村庄数量最多，有24个；其次为“高—中—中、中—中—高、中—高—中、低—中—中”类型，“低—低—低”类型仅有3个。87.10%的村庄属于双维度或三维度的中高水平空心化。进一步验证了拜泉县农村多维空心化水平较高，行政村发展不均衡的现状。

3.3 农村多维空心化原因分析

综上，拜泉县农村多维空心化非同步演进的原因如下：1）农村土地及户籍管理制度不完善。城乡土地市场二元分割、人口结构变化与土地使用管理脱节，直接造成部分土地资源闲置浪费；2）土地利用的特殊性。拜泉县作为典型黑土区县域，耕地资源丰富，承担着保障国家粮食安全的重要任务，耕地利用的社会功能发挥较为充分，但经济功能没有得到充分释放，农业有待转型发展、提档升级；3） 农村社会保障体系不完善。农村人口收入不稳定、社会保障相对不足，逐渐形成“养老+风险保障”一体的土地功能模式，土地要素难以充分体现市场价值。总之，地域分工及制度约束是东北黑土区典型县域农村人口、土地、经济要素未能协调发展的重要原因。推进城乡融合发展、实现农村生产要素协调配置、深入推进农村制度改革既是破解农村空心化的关键路径，也是实现乡村振兴的必然之路。

4 结论与建议

4.1 结论

本文从乡村地域系统的综合性角度出发，构建村域尺度农村空心化多维测度体系，引入耦合协调度模型，定量分析东北黑土区县域农村多维空心化特征，探究农村多维空心化内部协同关系。主要结论如下：

1）农村空心化现象普遍且程度偏高，土地、人口、经济、综合空心化指数的平均值分别为0.49、0.50、0.62和0.58，村域差异较大，空间分布不均衡；经济空心化水平整体高于人口和土地空心化。

2）人口、土地、经济空心化相互作用强度整体较高；人口—土地—经济”空心化为低水平的协同演进；两两之间的协调状态差异明显，“人口—土地”空心化耦合协调情况最差。村庄耕地资源禀赋、产业结构、交通条件等方面的差异性使得土地、人口、经济三者间的空心化进程并非同速，但又相互影响。

3）农村人口空心化水平受土地资源禀赋以及村域基础设施配套水平影响，土地空心化水平与交通区位条件关系密切，经济空心化水平受收入来源、历史遗留债务、基础设施建设等多重因素共同作用。而流出人口比重、人均纯收入、耕地流转比例是农村综合空心化的主导因素；青壮年人口流失是诱发多数农村空心化的直接原因；产业结构单一、种植业效益不高、农民就近就业机会少、收入低是造成农村空心化的根本原因。

4.2 建议

为系统构建东北黑土区农村人口、土地、经济多要素的耦合格局，促进农村土地资本化、产业结构多样化、人口居住集中化，实现资源有效利用及优化配置，提出以下建议：

1）基于农村多维空心化耦合协调分析，构建县域乡村整治区划，根据高中低不同空心化水平和主导因素，实施因地制宜、分区分类整治。完善县域交通道路网络，提升农业物资及农产品运输能力，降低物流成本；完善通讯与信息基础设施建设，推动数字乡村建设；编制实用性村庄规划，加快村庄体系调整，将中心村实心化发展与零散空心化村庄治理相结合，促进自然屯人口向中心屯集中，加快中心村基础设施与公共服务设施建设。

2）在现有试点基础上，完善宅基地有偿退出制度，健全退出宅基地价格评估和补偿机制，多渠道筹集宅基地退出补偿资金；规范自然资源资产产权制度，尽快实现全部自然资源统一确权登记，完善核算机制，加强集体资源资产管理，多途径化解集体债务；完善耕地流转与规模经营政策体系，推动耕地有效有序规范流转，推动耕地规模利用；积极开展第三轮集体土地承包试点，明晰耕地产权，提升耕地资本资产价值。推动土地制度与户籍制度联动改革，理清现行农村人地台账。

3）构建高素质人员下乡、返乡机制，落实大学生村官、驻村帮扶制度，鼓励退休干部返乡，支持农业企业等专业技术人员下乡；完善农村社会保障制度，推进农村养老事业发展；鼓励外出务工人员返乡创业，支持返乡人员利用闲置宅基地发展二三产业。利用农民专业合作社和农业企业等农村新型社会或企业组织，改进乡村治理体系，为人口下乡返乡创造良好氛围。

4）积极培育新型经营主体和新业态，优化乡村产业结构，推动养殖业、特色种植业和农产品加工销售业发展；推进农业转型高质量发展，积极发展绿色、有机和功能性农产品种植业，提升农产品品质和价值；适当发展乡村康养和旅游产业，提升乡村宜居宜业水平。