经济社会构建全面整合的公共危机管理模式

文/张强

公共危机管理是通过组织、有计划地对危机进行持续、动态的管理过程，针对潜在的危机或者当前爆发的危机，政府对于其不同发展的阶段采取针对性的一系列控制措施，对危机进行有效预防、及时处理危机以及化解危机。[1]危机潜在于各个角落，任何国家都存在发生各种危机风险，各个国家政府对于危机的管理能力有强也有弱；危机事件具有意外突发性，危机管理能有效预防危机的发生；危机事件的发生具有不确定性，政府可以通过危机管理降低其不确定性；对于不可以避免的危机，应做到尽可能降低危机的破坏力度以及范围，控制其蔓延、发展；危机具有严重的破坏性，通过危机管理尽可能将其所造成的损害降低至最小的限度；危机会产生各种风险，但在危机中也存在着改善社会、国家发展道路的机遇，建设一个面临危机时仍然能砥砺前行的国家。如何预防危机、回应危机、化解危机、善后以及不断创新学习危机管理是任何国家都必所要学习以及重视的。

一、公共危机管理的必要性

在国家和社会发展当中，危机是阻碍其健康发展的巨大威胁。危机造成社会资源的巨大损失、发展进程的阻碍、环境的损害、国家政治环境的不稳定。在面临突如其来的危机事件，如何回应危机、化解危机以及对事后的危机处理是政府以及国家将要面临的巨大挑战，构建全面整合的公共危机管理模式有利于：（一）提高政府对于危机的御防能力。政府将危机管理的理念纳入到管理过程当中，对应制定有效的危机管理策略，把握住正确的应对原则、科学的处理程序，有利于提高政府对于危机的防范能力，及时控制危机的发展、蔓延，尽可能降低危机所带来的不良影响。与此同时，还可以提升政府在公众心中的影响以及信任度。（二）提升政府面临危机时的处理能力。危机的发生及其发展具有一定的生命周期，危机管理同样也是一个系统的应对过程。[2]政府对于危机具有一套疏缓、准备、回应、化解的管理机制，以此来应对危机的各种情景。（三）维护社会安定及国家政权。危机带来的损伤不仅是物质上的伤害甚至是心灵上的打击，人人惶恐的心理状态，极易引起社会的动荡不安。所以要求政府高度注重危机管理，将危机管理与国家安全紧密连接，维护国家政权以及社会的安定。（四）防止系统性风险在社会中的出现。随着经济的发展，社会之间的联系越来越紧密，依存度越来越高。增强社会危机意识以及公共危机管理，以减少、缩减危机事件所造成的影响以及范围，从而防止系统性风险的滋生。[2]

二、全面整合的公共危机管理

单一的公共危机管理机制、模式不适用于复杂的、多变的公共危机事件当中，因此构建全面整合的危机管理体系是必要的。全面整合的公共危机管理指以政府作为核心的公共组织，通过国家法律法规、制度、相关政策，加持各种资源支持下，与各相关组织及社会、公众相互协调合作，通过危机管理对潜在的可能发生的危机实施有效的预防、监测、防范以及控制，提升政府应对危机的能力，以确保大众公共利益、生命安全、财产安全，从而保障社会正常运作以及国家可持续发展。[3]（一）建立全面整合的危机管理理念。明确风险管理以及危机管理共识。公共危机管理组织间应明确风险文化，建立公共危机一致看法、统一战略，以便在实施危机管理过程中进行良好的沟通，有效且高效的执行管理，各组织、人员间保持统一战线，保障危机管理相关行动的落实。此外，还包括各方资源支持、有效处理方式等的整合，以提高抗击风险、应对风险的能力。（二）建立完善的公共危机管理法律体系。从整体上来看，我国对于公共危机管理法律体系建设仍不够完善，在一些内容上的职责划分不够清晰、存在许多需要改进之处。为了有效解决危机事件所造成的问题，保障人民生命安全、社会稳定运行，需要政府及时出面引导人民的思想以及行为，对于危机所造成的难以解决的突发性、不确定性的问题，需要做出及时、科学的决策以及管理，以确保公民合法权益不受到侵害。政府对社会进行管理必须依据国家法律，体现政府管理法制化，法律机制是公平的、透明的、公开的、公正的，是公共危机管理以及执行最有效的手段。所以，必须建立完善的公共危机法律体系，从而使得政府管理工作严格执法、有法必依、违法必究、有条不紊的进行开展。（三）构建公共危机管理联动机制。公共危机事件的爆发不仅是发生地区所要应对的困难，也是整个社会、国家将要面临的困难。如，2008年四川汶川大地震的自然危机事件的发生，国家、政府第一时间汇聚各方政府力量、资源、人力物力、社会资助等一起协助汶川走出灾害的危机。促进跨区域、部门间的信息交流平台、紧密关联机制的建设，全面构建公共危机管理联动机制，有利于提高国家、各地区政府对于危机的防范能力以及面临危机时的临时处理能力。通过对各地区内的各种资源进行高度集中的整合形成危机管理的一种协调机制，最大限度充分发挥各方资源优势，促进危机管理各组织、人员间进行高效的协作、配合。加强各地方政府间的危机管理联系、部门间的联动以及新闻媒体的联通，与人民间的联系，与危机管理研究组织以及机构等的联动，多方面、广范围的入手，来构建全方位的公共危机管理联动反应机制，以实现协调一致、动态管理的方式来化解危机。（四）建造多层次化资源保障体系。在爆发危机事件时，物质、资源是化解危机的基础，没有这些资源的支撑，就无法有效的消弭危机。良好的财政、物质资源是维系公共危机管理的重要基础。所以，政府应将公共危机管理的预算费用纳入到财政预算当中，重视公共服务基础设施的建设；为了应对将来未知的突发危机事件，应设立专项基金。为了保障基金的投入以及使用的合理性、合法性，应建立起完善的监督制度以及相关使用流程、程序。对战略资源进行储备以及建立相关储备制度。整合资源，建立信息库，在应对危机时能够准确、及时调动资源。建立完善的法律、法规，规范资源的征用。此外，为使因危机事件而遭到财产、生命损害的人民能迅速恢复，投入到生产、生活当中，重新建设家园，政府应加大灾后补偿赔付的力度。从而建立起国家财政支撑为首要后盾，灾后补偿赔付为基础，以及社会各方支援帮扶为补足的多层次化的资源保障体系。[4]（五）创新灾难危机管理治理机制。我国是受自然灾害严重危害的国家之一，我国自然灾害的种类繁多、发生率高、分布地区广泛、灾害损失高、灾害风险高，频发的灾害严重影响当地老百姓的生活质量，且我国每年受自然灾害而造成的直接经济损失就可高达3000亿元。[5]在经历了，如非典爆发、禽流感、5.12地震等自然灾害，我国积累了丰富的应对经验，自然灾害应急管理体系得到不断完善以及改进。但是，随着全球化、经济快速发展、乡镇城市化建设迅速发展、人口密度的快速增长，各种灾害的风险也随着增长，隐藏在各处，从而致使我国将来将面临更加复杂、严峻的自然灾害以及挑战，如新冠疫情的爆发，虽然我国在疫情控制上取得了阶段性的胜利成果，但是还是显露出我国公共危机管理中存在的一些问题，应对措施不够全面、法制体系不完备、部分人民以及政府领导危机意识薄弱等现象。做好灾难预防、援助以及灾后的重建、提高危机管理效能就必须不断对旧的治理机制进行创新，取其精华，弃其糟粕。充分发挥公共危机管理主体间的作用，进行必要的约束、对应的激励，以此保障危机体系的高效运转。（六）加强公共危机管理评估。危机事件的发生是突然的、不确定的，造成的危害是巨大的，不断加强以及完善公共危机管理效能的评估系统建设，有利于科学地建立危机事件预警机制，从中总结出符合国情需要的、有效的公共危机事件应急策略。[6]对于危机的发生原因、危及范围以及程度、处理危机的相关方式、对策等方面进行科学、系统、全面的效果评估，将这些有效、科学的评估结果，作为危机管理制度的参考数据，将有效、科学的方法纳入到制度当中，不断丰富、完善其内容，及时预估出危机所造成的社会风险，为政府灾后重建工作的开展打下牢靠的基础，为其决策、计划提供参考依据。

三、小结：

即使在科技高度发达的现代社会，人类也无法避免自然中许多不可抗力的灾害发生，在未来许多未知的危机潜藏于各个角落，随时都准备着爆发，它的发生给人类带来的影响是巨大的、沉重的，无论是在物质上的损伤还是精神上的伤害，且这种负面影响还阻碍着国家、社会的健康发展。这就要求国家以及人民必须高度警惕这些未知风险的发生，必须增强自身危机意识感，对于这些未知的危机风险需要做好充分、提前的准备。国家需要构建一套全面整合的公共危机管理机制来预防以及应对各种危机事件的发生，通过不断完善公共危机管理，有效实、科学实施公共危机管理制度，以提高政府对于危机的防范能力以及处理能力，及时引导人民群众的思想及其行为，维护好社会环境稳定，提升政府在公民心中的公信力以及依赖度。