南京市“十四五”水资源管理与保护规划研究

邓人超,尹桂平,王献辉,侯 盼

(南京市水利规划设计院股份有限公司，江苏 南京 210022)

水是人类维持生命和发展经济不可缺少的宝贵自然资源，水资源的开发利用为人类社会进步、国民经济发展提供了必要的基本物质保证，水资源的有效保护和管理已成为人类社会持续发展的一项重要课题。

“十四五”时期是南京推动全面建设人民满意的社会主义现代化典范城市的重要时期，是开启社会主义现代化建设新征程、推动高质量发展取得新突破的关键阶段。能否合理有效地进行水资源管理与保护，关系到南京市经济社会发展目标的实现。全面评估南京市水资源管理与保护现状，梳理存在的问题，提出“十四五”水资源管理与保护规划目标、总体思路和重点任务，对推进水资源管理体系和保护能力建设具有重要意义。

1 现状基础

“十三五”期间，全市深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，牢固树立并认真践行新发展理念，深入落实最严格水资源管理制度，水资源管理与保护工作取得明显成效。

在全市经济连续增长的情况下，用水总量降低9.72%，由2015年的40.24亿m3下降至2020年的36.12亿m3，控制在45.82亿m3以内；地下水开采量由2015年484万m3下降至2020年100万m3，无地下水超采区；用水效率不断提升，万元GDP用水量下降38.6%，由2015年的41.37m3下降至2020年的25.4m3。取用水监督管理更趋严格，加强重点取水口监督管理，完成全市取水工程(设施)核查登记、大中型灌区农业取水许可证登记、地下水取水管理问题自查整改工作；大力推进节水型社会建设，创建市级以上节水型载体856家，江宁区、浦口区、高淳区成功创建国家节水型社会达标区；饮水安全得到有效保障，集中式饮用水源地水质达标率100%；生态河湖建设推进有力，水生态恶化趋势得到有效遏制。国家和省最严格水资源管理制度检查考核2018—2020年度连续3次被评为优秀等次。

2 问题分析

2.1 水资源刚性约束和优化配置有待加强

河(湖、库)水量分配和生态流量(水位)确定工作仍需加快推进，水量分配后如何进行调度和监管还需探索。水资源时空分布不均，配置格局仍不完善，局部山丘区仍存在资源性缺水问题，部分河道生态用水保障难度大。跨市、行政区部分河(湖、库)，如水阳江、石臼湖、固城湖等，枯水年份取用水存在矛盾。

2.2 水资源利用效率还需提升

用水效率与国内外先进城市相比，仍有一定提升空间。现状万元国内生产总值用水量为25.4m3，既要支撑“十四五”末期全市1000万人口和2万亿GDP的规模，又要满足水资源总量红线约束，需要进一步提升用水效率。非常规水资源利用率仍然较低，雨水资源化、污水厂尾水再生利用仍有待加强。

2.3 水生态环境仍需改善

伴随城镇化的推进，水域萎缩现象还未彻底解决，河湖生物多样化减少，生态退化现象尚未根本遏制。受水资源禀赋条件以及全球气候变化等影响，个别河湖个别时段生态流量(水位)难以保障，部分圩内水系连通性不足，枯水期无水或少水，流动性不足，影响河湖健康生态。

2.4 水资源监管能力需进一步提高

监管手段仍需提高，水资源信息化建设总体上仍处于起步阶段，存在监测覆盖范围和要素内容不全面、节约用水基础数据不完整、系统应用覆盖面和智能化水平不高等问题。监管体制机制不够完善，新的三定方案后，水资源管理与保护相关的法律法规亟待调整完善，取用水监督检查机制、节水多元化投入机制等有待进一步健全和完善，基层管理的规范化水平与强监管的要求还有一定的差距。

3 规划目标

围绕建立水资源刚性约束制度主线，加快推进水资源管理体系和保护能力建设，实现“两严格，两深化”目标，为南京市全面建设人民满意的社会主义现代化典范城市提供坚实支撑。

“两严格”：水资源消耗总量和强度双控更加严格，全市用水总量控制在45.82亿m3以下，万元GDP用水量下降20%，万元工业增加值用水量下降完成省定目标，农田灌溉水利用系数进一步提高；水资源保护更加严格，集中式饮用水源地和地下水保护更加严格，河湖生态水位(流量)保障程度更高，集中式饮用水源地达标建设完成率100%，地下水年开采量控制在300万m3以内，重点河湖生态水位(流量)保障率不低于90%。

“两深化”：水资源管理改革更加深化，建成智慧水资源管理系统，推动取用水备案制或承诺制，推进水资源税与水权水市场改革，每年完成至少1个区水权机制改革方案和1例水权交易单数；节水型城市建设更加深化，国家级县域节水型社会达标建设完成率不低于90%，列入计划用水名录中的一般工业企业、高耗水服务业节水技改以及高校校区、医院节水改造和雨水利用设施建设完成率不低于60%，高效节水灌溉比例达到90%以上。

4 总体思路

通过细化水资源管理目标、实化水资源管理措施、强化水资源保护力度、深化水资源管理改革、推进节水型城市建设，加快健全初始水权分配制度，推进水资源精细化管理，推进河湖生态环境复苏，提升水资源服务水平，促进水资源集约节约利用，支撑生态文明建设和高质量发展。

4.1 细化管理目标，健全初始水权分配制度

按照“应分尽分”要求，落实河湖水量分配，批复水量分配方案的河湖逐条制定水量调度方案。加快河湖生态流量(水位)确定，推进全市所有重要河湖生态流量(水位)确定和发布。依据江河流域水量分配、地下水取水总量指标、有关地区外调水可用水量等成果，推动明确各区的可用水量，以此为基础推动明晰各区的初始水权。

4.2 实化管理措施，推进水资源精细化管理

严格水资源论证和取水许可管理，强化取水许可审批、验收、发证、延续、注销等全过程管理；加强事中事后监管，从严查处违法取水行为，强化取水口取水监测计量和计划用水管理；推进水资源承载能力动态评价与预警，推进建立水资源承载能力动态评价与预警系统平台，形成水资源承载能力动态滚动评价机制。

4.3 强化保护力度，推进河湖生态环境复苏

完成桥林、龙潭水源地达标建设，推进集中式饮用水水源地管理与保护提档升级。通过落实双控制度、严格用途管制、强化地下水保护与管理等措施，建立地下水有序利用、有效保护、采补平衡、良性循环的健康体系。加快落实河湖生态流量(水位)保障，根据全市重要河湖生态流量(水位)发布名录，逐条编制生态流量(水位)保障方案。定期开展骨干河道、重点湖泊和中型水库生态状况评估。

4.4 深化管理改革，提升水资源服务水平

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，依托正在建设的南京市智慧水务一体化平台，推进水资源管理调配应用系统建设，切实提升水资源的数字化、网络化、智能化管理水平。积极稳妥推进水资源税与水权水市场改革，推进建设项目水资源论证区域评估和取水许可告知承诺制，研究推进水资源领域信用体系建设，不断提高水资源管理能力和服务水平。

4.5 坚持节水优先，促进水资源集约节约利用

坚持“节水优先”，把节水作为解决水资源问题的优先举措。进一步完善节水法规制度，加强节水宣传和示范推广，推动全社会参与，切实在各个领域、层面和环节全面形成节约用水的自觉行动，减少水资源消耗和污水排放量，全面提升水资源利用效率。

5 重点任务

5.1 推进水量分配和调度

全力配合国家、省完成长江干流、滁河、水阳江(青弋江)3条跨省、市江河流域水量分配工作，并同步将水量指标分解至各行政区。到2022年，完成划子口河、运粮河、七乡河等10条全省骨干河道名录中跨行政区域的供水河道水量分配，制定水量分配监测监控和监管考核保障措施。对已批复水量分配方案的秦淮河和后续逐步批复的河湖制定水量调度方案，落实水量调度责任，加强重要口门、重点取用水户管控。严格取水计划管理和水工程调度运行，确保取水耗水不超过河湖分配水量。

5.2 加快河湖生态流量(水位)确定与保障

以流域性河道、省管湖泊及骨干河道、保护名录内湖泊，以及跨区河(湖、库)为基础，选择跨行政区断面、把口断面(入湖、入海、入干流等)、重要生态敏感区控制断面、主要控制性水工程断面等作为河湖生态流量(水位)控制断面。在已发布的27个重要河湖生态流量(水位)基础上，继续组织研究，推进全市所有重要河湖生态流量(水位)确定和发布。根据全市重要河湖生态流量(水位)发布名录，逐条编制生态流量(水位)保障方案。对于有生态流量(水位)保障要求但未建设生态流量泄放设施的水工程，应增设生态流量泄放设施，新建、改建和扩建水工程，应按照水利等相关部门行政许可审批文件规定，设计、布置生态流量泄放设施。

5.3 优化水资源配置

完善水资源调配工程体系。配合推进秦淮新河枢纽泵站扩建，结合秦淮东河一期工程建设，实现秦淮河—紫东地区跨区域调水。协调都市圈城市推进水阳江流域当涂闸、芜湖闸建设，改善石臼湖、固城湖地区水资源条件。实施天生桥河至新桥河调水工程，提升石臼湖—秦淮河跨区域调水能力。新建水阳江水碧桥补水泵站，完成淳东南站、淳东北站等灌区渠首改造，改善固城湖及太湖湖西区水资源条件。继续实施小型水库库容恢复和生态清淤、重点塘坝综合整治和小型翻水线更新改造，保障丘陵山区抗旱水源。

5.4 强化取水口取水监测计量

根据水利部《关于强化取水口取水监测计量的意见》要求强化全市取水口监测计量。至2022年，完成全市所有自备水用水户计量设施的安装，并实现信息联网；至2025年，全市年用水量在5万m3以上非居民用水户建成用水在线采集、实时监控系统，并与对应的监管单位实现联网，主城区(除栖霞区和雨花台区)建立区级重点监控名录和监控系统；全市工业用水大户(年用水量2万m3以上的企业)、公共用水机构和高耗水服务业企业(年用水量6千m3以上的企业)分级、分区计量设施安装与完善全部完成；全市所有灌区农业工程全部实现取水计量。

5.5 推进水资源承载能力动态评价与预警

完成除溧水、江宁区外其余10个区水资源调查与承载能力评价，按照各区水资源承载能力评价成果，推进建立水资源承载能力动态评价与预警系统平台，形成水资源承载能力动态滚动评价机制，对超载地区实行监测预警制度。实施差别化管控措施，针对不同类型超载地区的超载特征和超载成因，研究提出水资源调控的措施建议。对超载、严重超载地区采取书面通知、约谈等形式进行预警提醒，督促转变发展方式，削减用水总量，降低水资源压力。

5.6 推进水源地标准化管理与长效管护

继续推进全市集中式饮用水源地达标建设，完成桥林、龙潭水源地、三岔水库、杨库水库、新济州应急备用水源地达标建设。根据省发布的《集中式饮用水水源地管理与保护技术导则》推进县级以上集中式饮用水水源地管理与保护提档升级，明确标识设置、空间管控、水量保障、水质控制、工程维护、监测预警、应急管理、责任落实、部门协作等具体要求与技术指标。强化水源地长效管护，包括建立专门管护机构、加强水源地水利工程维修与养护、规范水源地核准核销和用途管制、加强水量水质监测、组织应急预案修订和演练、建立“一源一档”、开展水源地长效管护评估等。

5.7 加强河湖生态状况评估

依据DB32/T 3674—2019《生态河湖评价规范》，结合近几年南京市河(湖、库)健康评估实践，定期开展骨干河道、重点湖泊、中型水库、市、区河(湖)长负责河湖生态状况评估。配合省进行长江、滁河、秦淮河、水阳江、石臼湖、固城湖生态状况评估；每年由市级组织对溧水河、运粮河等14条骨干河道进行一次生态状况评估；以2～3年为一个周期由区级组织对省名录中其余30条骨干河道、7个湖泊、13座中型水库、各区市级和区级河长负责河湖进行一次生态状况评估。

5.8 推进水资源管理调配应用系统建设

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”要求，依托正在建设的南京市智慧水务一体化平台，推进水资源管理调配应用系统建设。对可用水量指标、取水许可管理信息以及取水量、水位、流量等监测数据进行整合并实现信息共享，推进算据、算法、算力建设，强化取用水预报预警预演预案功能，为生态流量监测预警、分水指标监测预警、地下水位监管，以及发现整治取用水户违规取水、区域超量用水等问题提供支撑，切实提升水资源的数字化、网络化、智能化管理水平。

5.9 推进各行业节水

加强转型升级，推进工业节水降耗，加快淘汰高耗水落后产能，加快发展低耗水、低排放高新技术产业、高端制造业和现代服务业，促进产业转型升级到，各区列入计划用水名录的141家高耗水行业企业节水技改全部完成，完成列入计划用水名录中60%一般工业企业节水技改。优化农灌模式，实现农业节水增效，以农业生态系统、沟渠生态系统和信息化管理系统建设为抓手，加快大中型灌区的现代化改造，力争建成灌区水效领跑者1个，完成淳东灌区1个大型灌区节水配套续建与现代化改造，推动8个中型灌区节水配套与提档升级。完善供水网络，促进生活节水减排，完善城镇供水管网及配套工程，对浦口区、江宁区、六合区、溧水区和高淳区重点开展查漏补缺和新建管网及配套工程，继续实施主城六区老旧供水管网改造，新建改造供水管网约300公里，完成列入计划用水名录的60%的高耗水服务业节水技改和60%高校校区、医院节水改造和雨水利用设施建设。

6 结语

南京市水资源管理与保护现状存在水资源刚性约束和优化配置有待加强，水资源利用效率还需提升，水生态环境仍需改善，水资源监管能力需进一步提高等问题。“十四五”期间通过细化水资源管理目标、实化水资源管理措施、强化水资源保护力度、深化水资源管理改革、推进节水型城市建设等方面措施，加快健全初始水权分配制度，推进水资源精细化管理，推进河湖生态环境复苏，提升水资源服务水平，促进水资源集约节约利用，至2025年实现水资源消耗总量和强度双控更加严格、水资源保护更加严格、水资源管理改革更加深化、节水型城市建设更加深化的“两严格、两深化”目标。