国土空间规划背景下的乡镇规划编制

文／李丽 盘锦市自然资源事务服务中心 辽宁盘锦 124000

1、规划编制与管理之间的关系

有关调查及现状的地形图。根据“以用定底”的基本原则，为适应国土空间总体规划、详细规划编制、监督、预警等要求，编制国土空间规划现状底图应当包括用途资源类、质量效率类、基础信息类等底图要素。国土空间总规划的底数和底图，要根据“三调”原则，根据“三调”地类的对应关系和需求，将土地利用状况划分为规划用途划分。地方可以依据规划和管理的需求，将重点放在城市内部的公用设施用地等方面。土地使用控制。在城镇发展的外围，可以建立区域准入正负清单，采取“限制指标+区域准入”、“详细规划+规划许可”的管理模式，不断完善生态、农业、城镇等领域的土地使用管理。通过市、县国土空间总体规划，进一步划分规划基础分区和功能分区；通过详细规划、村庄规划或乡镇国土空间规划，明确规划用途，协调分区、用途与控制线关系；通过详细规划、村庄规划或乡镇国土空间规划，明确规划用途，协调分区、用途与控制线关系；针对不同的国土空间，分别制定准入正负面清单，并探索实施不同类型的规划许可。土地使用控制系统一般由基础和弹性两部分组成。基本政策包括：《国土空间使用控制总则》（正、负）、国家公园、重要海域、海岛、水源地、文物等的专项保护政策；土地综合整治政策、土地利用年度计划等；灵活政策主要是应对发展不确定性、适应发展需要等出台的各类政策文件，是对基本政策的有效补充。土地综合整治和生态恢复。土地整治和恢复是国土空间规划中的一项重要工作，也是实现国土空间规划的一项重要措施。以“双评价”为依据，对需要整治、修复的空间、要素进行识别，并制定区域的综合治理和生态修复分区，确定整治与生态修复的具体实施途径，并提出综合治理和生态修复的重点工程。整治和修复工作往往内容丰富、技术含量高。在整治和修复中，应注意不注重工程技术，忽视生态、系统性和功能性。要坚持以保障空间安全、保护生物多样性、提升景观功能为重点，从国家空间的系统性出发，进行全面的整体性整治和系统的修复。

2、乡镇空间规划编制的价值分析

乡镇空间规划是指在一定的区域内，对各种资源进行细致的划分，使其充分发挥其优势，从而使其得到最大程度的利用，从而促进农村的发展。当前，在国家大力实施乡村振兴战略的大背景下，必须使土地资源得到最大程度的优化利用，既要提高经济效益，完要兼顾地方的人文和自然环境的协调发展。如何在生态环境和经济发展中寻求平衡，是农村经济发展的关键。空间规划是一个具有可持续开发利用土地资源、增加城镇经济收益、健全的空间规划系统，能够有效地促进某一地区的资源开发，促进区域经济与社会的协调发展。近年来，在乡村振兴的大背景下，农村的空间规划受到越来越多的关注，各级政府、单位也都在此基础上投入大量的人力、物力、财力，并结合各乡镇的具体情况，制订出符合当地实际的空间规划，以促进农村的发展。

3、乡镇层级国土空间规划在国土空间改革的新要求

3.1 生态本底作为编制首要前提

在生态文明的今天，我国的国土空间规划制度建设应以生态文明为中心。乡镇是我国国土空间规划制度的重要组成部分，是实现生态环境保护的最根本、最重要的环节。

3.2 高质量发展、高品质生活作为发展导向

“十四五”时期，新型城市化对高质量发展提出了新的要求，而要实现高质量发展、高质量生活，关键在于乡镇国土空间规划是否将高质量发展及生活质量作为国土空间规划体系的重构目标，通过双评价、双评估，切实实现“多规合一”、科学划分三区三线，实现发展、生活、管理方式的良性转型。

3.3 全域全要素全生命周期综合管控

国家治理体制和治理能力的现代化，促进了国土空间规划控制体制的重构和变革，新时期乡镇国土空间规划要实现全域、全要素、全覆盖的综合管控，转变过往上位总体规划对乡镇规划的管控缺失，并且实现全生命周期管理。

4、我国乡镇国土空间规划的主要问题

4.1 空间性规划类型和数量众多，自成体系

作为基层规划单位，乡镇是“多规冲突”最为直接的集合点。在机构改革之前，各个部门都进行了大量的空间计划。在一定的历史阶段，城市规划对城市化、工业化、发展和发展国土空间资源具有重大意义，但同时也存在着规划类型过多、统筹不足、内容冲突等问题。

首先，从基础数据、坐标体系、类划分、目标、指标体系、空间划分等方面，规划目标和实施标准都有很大差别，规划目标的实施效果较差；二是空间性规划有国家到乡镇级的纵向类型，也有从规划、土地、发改、环保、林业等部门的横向类型，各部门规划编制过程中缺乏有效衔接，自成体系，规划空间的差异与冲突严重；三是不同纵向规划编制的数字化、信息化程度不同，比如，原国土部门编制的用地规划以GIS（GIS）为主，原住建部门编制的城乡规划多以计算机辅助设计（CAD）、图像处理软件（PS）加文字表述为主，发改部门编制的发展规划以文字描述为主等，这就导致在乡镇级规划落地执行中，无法形成统一方向和统一数据。而规划的目标主要集中在各个部门，同一区域的规划目标存在着明显的冲突和矛盾，使得规划人员无从着手。

4.2 城镇建设用地规模控制不到位

为了使规划与土地规划相结合，城市规划在规划建设用地规模时，常常遵循土地利用规划中规定的区域、村庄、集镇的用地面积。但是，目前我国还没有建立起一套科学、合理的、科学的规划制度，因此，有关部门对城镇建设用地规模的确定缺乏必要的指导。

4.3 市县区与乡镇发展的关系尚未理顺

规划的传导主要是由上至下的行政层级控制，而下层的计划则要符合上级的规划需求。乡镇财政、土地指标受上级政府的制约，这就意味着乡镇发展权受到制约，乡镇很难“自由”地确定其发展目标，而基层政府完不熟悉乡镇的具体情况，很难对乡镇的发展进行正确的规划。

4.4 土地用途分区和规划用地分类缺乏明确的对应关系

在土地使用总体规划中，已将土地的使用范围进行了比较统一的划分，但由于使用范围的差异，许多地区没有明确的含义，例如，城市村庄的建设用地没有明确的含义，因此，在总体规划中，土地使用的分类与功能分区并不能很好地协调，从而会产生主观的、随意的、主观的、随意的，从而影响到整体规划的科学性，并不能有效地推动区域的发展。

5、乡镇级国土空间规划编制的思路

5.1 明确规划的定位和编制原则

有别于以往的空间规划的单一化、片面化，而是全要素、全空间、全过程的空间规划。首先，明确县级国土空间规划是落实省级、市级、县级国土空间规划及相关专项规划对乡镇的具体要求，并作为国土空间规划用途管制的法定依据；其次，摸清乡镇全域各类资源底数，结合本地实际，明确上位规划落实在乡镇级空间的管控内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，完善全域支撑体系，保障上位规划相关管控要求能自上而下传导，确保各项管控要求的有效落地；第三，根据上级规划提出的“三区三线”、国土空间开发保护格局、用途管制分区，因地制宜地细化和深化规划的可操作性，将详细规划落实到乡镇空间的具体控制内容和要求，通过对规划指标、空间布局、控制线划定等进行深化落实，完善全域支撑体系，保障上位规划相关管控要求能自上而下传导，确保各项管控要求的有效落地；第三，在上位规划确定的“三区三线”、国土空间开发保护格局、用途管制分区等方面，强化规划的可操作性和可操作性，并对具体规划的具体指导和实施指引。

5.2 分类型管理，特殊区域管控方式要有区分

对于工业区、居住区、生态区、历史风貌区等不同类型的区域，在管控要点、管控程度、禁止和准入清单等方面应区分管理。例如，在工业区，刚性管控环境要求、项目类型等准入条件，将容积率、建筑密度等指标在政策上限内作弹性管控，让用地指标匹配项目；在生态区，对环境保护行为做弹性管控，对环境破坏行为做刚性管控，让审批程序规范行为等，做到有的放矢。

5.3 强化近期发展重点，侧重指导实施

在远期发展目标的指引下，结合发展实际情况，制定工业发展、文化旅游及城乡建设近期工作重点。促进经济开发区业转型升级，近期重点加快产业转型升级速度，倡导工业减量、产业转型发展，设立产业准入门槛，引入创新型项目与功能，保持镇域经济可持续增长。制定近期旅游发展计划，整合镇域旅游资源，打造特色“红绿融合”旅游目的地；充分发挥红色旅游资源核心要素的优势与影响力，整合全域乡村旅游资源，完善旅游服务接待设施。在城镇的近期建设方面，以公共服务设施、保障性住房建设为重点，明确近期重点发展区域、重点建设项目，制定近期建设用地减量化工作目标，谋划镇区近期城市更新片区。

5.4 完善土地供给机制的建设，细化土地管理机制

完善土地供给机制的建设，杜绝城市发展占用农业耕地以及生态保护用地的现象，从根本上解决粗放式的土地管理问题，从而实现细化的土地管理机制。第一，以城市土地利用规划为角度，调查研究城市土地的利用现状，从城市建设用地、绿化用地、产业结构、人口数量、城市的容积率入手，构建适合城市发展的用地指标体系，以保证土地资源得到合理的配置；第二，参照我国土地利用的总规划，结合城市规划的内容，并将两者进行衔接，对城市空间进行合理的规划和布局，完善城市整体结构的建设，优化城市各个功能区的设置，从局部改善，实现城市整体建设质量的提升；第三，加强城市建设用地管理，规范化管理土地利用规划编制过程，从城市可持续发展的大局入手，防止规划跟着城市建设走，而是要城市建设跟着土地利用规划走，以实现土地利用规划的编制价值。

5.5 统筹兼顾资源与发展，合理规划土地资源

在乡镇国土空间规划过程中，要实现土地资源的合理开发与利用，就必须始终坚持以长期发展为基本方针，以非农业用地指标作为规划和建设的先决条件。国土空间规划要充分考虑到经济、社会、人文、生态等诸多因素，并对其进行合理把握。以此为依据，制定土地资源开发的完整性、合理性和可行性。特别要强调的是，在规划过程中，要尽量减少耕地的使用，要统筹考虑资源，优化用地的空间布局。

5.6 尊重自然地理格局，彰显乡村特色优势

落实县和乡镇国土空间总体规划划定的生态红线和永久基本农田，不挖山、不填湖、不毁林，因地制宜划定历史文化保护线、地质灾害和洪涝灾害风险控制线等管控边界。在“三调”的前提下，划定村庄的建设界线，确定建筑高度等空间形式的控制要求，并对其进行历史文化与村落的保护。

5.7 多规合一，落地可行

通过统筹考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护、历史文化遗产等多种要素，衔接自然资源、住建部门、环保部门、林业部门、发改部门等多个职能部门规划，以国土空间规划思路明确规划工作底图，在村庄规划中落实三条控制线、公益林、生态修复、农田整治、垦造水田、拆旧复垦、历史文化保护、农村居民点建设等各项规划成果和工作要求，确保不同部门的规划能在村庄规划层面协调落实，编制实用性强的村庄规划。

5.8 加强村庄规划实施监督和评估

审批通过的村庄规划必须及时纳入“一张图”的监督管理体系，并以此为依据进行土地使用审批和农村建设项目审批。既可以编制乡村规划，也可以按照县、乡规划的相关规定办理土地审批和农村建设规划许可证。

5.9 建立信息共享的规划信息管理平台

新时期的乡镇国土空间规划已由“蓝图型”发展为“统筹管理平台型”，规划实施的监督审查也由单一的单一工作模式过渡到多个部门、镇、村的协调，除了战略用地的战略布局，其他的规划执行都要靠协调来实现。因此，建立一个纵向到边、横向到边的规划信息化管理平台，对于制定和落实乡镇级国土空间规划工作具有重要意义，一方面可以解决乡镇与地方政府之间信息不对称的问题，另一方面也可以将其作为建设国土空间数字化生态的基础和抓手，促进规划的实施监督预警管理。

结语：

通过对土地利用规划作用的分析，提升了土地利用规划在土地管理中的地位，确定了土地利用规划在城市建设中的重要作用，从而明确了土地利用规划的对策。乡镇级土地利用规划体现出了明显的探索性和创新性，但任何新事物在推进发展中都不可避免地存在一些问题，例如乡镇级土地利用规划法律和实施管理等机制方面的问题，规划基数、范围及农村布局等技术层面的问题等，因此务必重视对乡镇级土地利用规划的深入探索和研究。