全面预算背景下高校预算绩效评价体系探析

张国江

（山东经贸职业学院，山东 潍坊 261011）

1 高校预算绩效评价概述

1.1 高校预算绩效管理进入了新形势

高校教育经费体量巨大，全面预算环境下，教育经费“全方位”纳入预算管理，如何配置教育资源，关乎高校发展。预算绩效评价影响并决定着预算资金的配置及使用，做好绩效评价提升预算管理水平成为高校面临的一个重要问题。近年来，从国家出台的一系列法律法规、制度和文件来看，高校预算和绩效管理一体化的整体目标、意义、总体要求、保障措施、主要依据以及绩效评价的对象、内容、指标及标准等都有了明确的规定。在此大环境之下，高校应当顺应形势，遵循高校特点和教育经费使用规律，强化“先有预算、后有支出”和“绩效导向”理念，探索建立适合高校业务特点的绩效评价体系。

各项法律法规以及制度文件为高校预算绩效管理明确了目标和要求，提供了法律依据，标志着高校预算绩效管理进入了新形势。

1.2 推进预算绩效评价工作是高校全面预算管理的重要保障

高校实施全面预算绩效管理，是实现高校全面预算管理的重要前提，是高校管理规范化的重要部分。全面实施预算绩效管理是优化教育资源配置、提升教育质量、实现教育现代化的重要举措。高校预算绩效评价是实施全面预算的重要工具和重要内容，具有“全方位、全过程、全覆盖”的特点。“全方位”是指全口径的高校收支预算实行项目化管理，整体收支和项目收支全面纳入绩效管理；“全过程”是指预算管理融入绩效理念，把预算管理贯彻到从立项到结项的全过程当中的预算绩效管理机制；“全覆盖”是指高校绩效管理覆盖所有资金。

目前，高校预算绩效评价导向日益明确，绩效评价工作逐渐深入意识，重视绩效评价的制度环境正在高校逐渐形成，预算绩效评价成为预算管理的重要一环，是绩效管理的重要内容，推进预算绩效评价工作成为高校全面预算管理的重要抓手和重要保障。

2 高校预算绩效评价存在的问题

2.1 学校发展战略与全面预算管理之间关系定位不准

学校发展战略是学校一切活动的总方针。只有明确学校发展战略与全面预算关系（见图1），建立学校战略、事业活动规划、全面预算管理匹配机制，使事权与财权相应匹配，把工作计划分解为工作目标，落实到具体的预算项目当中。做好项目库入库遴选、纳入预算编审实施、绩效考评工作，把预算项目进行全过程绩效管理，真正使高校事业活动与学校的战略部署有机结合。

图1 学校发展战略与全面预算关系

2.2 预算绩效评价认知与全面预算落实不到位

由于存在学校战略与预算管理之间关系定位不准问题，导致当前仍然有部分高校没有树立以绩效管理为目标与导向的管理理念，绩效评价的理念和方法不能融入“全过程”管理当中，导致预算绩效评价在全面预算管理中的作用不明显。

一是高校长期发展战略或者年度工作目标与预算项目绩效目标脱节，在预算编制、预算执行、绩效评价过程当中，往往不能明确体现学校发展战略和工作目标之间的关系，存在明显的“两张皮”现象。

二是“两张皮”现象的存在往往造成重视资金投入和规模扩张，忽视对资金产出效果及办学水平提升的评估，造成资源严重浪费。

三是忽视项目库建设，缺少项目储备意识，事实上形成了“钱等事”而不是“事等钱”的现象，项目突击入库往往导致项目质量不高。

四是普遍存在绩效评价“全过程”管理执行不到位现象，重视项目后期评价，忽视立项前绩效评估和预算执行监控。

2.3 绩效评价指标体系建设片面滞后

由于高校普遍存在对绩效管理认知偏差，导致绩效评价指标不健全，没有形成适合高校特点的指标体系。主要表现一是评价指标设置科学性不足。政府部门出台的一系列预算绩效评价相关制度取得了诸多成效，为实现预算资金的科学、规范、高效使用和管理提供了制度保障，但是没有操作性强的制度指导，造成高校预算绩效指标设置片面，往往着眼于能够通过单位自评，导致目标设置过低，指标与业务结合不紧密，指标分值不科学，不能准确反映项目核心内容，导致自评结果优秀，却不能通过财政和部门的绩效考评；二是绩效评价体系的信息化水平低。高校应当是新思想和新技术的发源地，在国家倡导大力建设信息化校园的有利条件下，通过建设绩效评价信息化平台，促进高校建立和完善适合自身特点的预算绩效评价体系。

2.4 预算绩效评价组织和实施不力

预算绩效评价是政府有关部门监管高校教育资源合理配置和考察高校管理水平的重要手段,但是，部分高校仍然存在绩效评价的组织和实施不力的情况。主要表现一是预算绩效评价组织建设不力，机构职能设置不到位。不但没有成立预算绩效评价领导机构，而且缺少专业素质过硬，执行力强的绩效评价专家队伍，形成绩效评价工作往往由财务部门承担的现象。在“业财融合”程度不高的当下，财务部门没有能力对学校项目进行科学合理评价，其评价结果可信度低，不能作为教育资源优化配置的参考；二是绩效评价缺少制度机制支撑，存在自管、自评、自总结现象，导致绩效评价沦为形式主义，评价结果的真实性和可靠性难以保证，评价结果难以应用。

2.5 绩效评价结果应用和相关法律责任重视不够

高校应切实加强绩效评价质量管理，完善绩效评价组织建设和制度建设，重视绩效评价的过程管理，对形成的评价结果要进行整理和分析，将评价结果合理利用，作为完善政策和改进管理的重要参考依据。同时要建立健全评价结果信息公开和问责机制，杜绝绩效评价工作中的形式主义。如果绩效评价只是为了应付财政部门检查，就不能发挥预算绩效管理对高校各项事业的作用。

“花钱必问效，无效必追责”。部分高校领导和绩效评价工作人员在法律责任的认知方面存在严重偏差，认为只要自己不贪污受贿就没有法律责任的认识是片面的，必须引起重视的是新《预算法》实施以后，如果在预算管理工作中弄虚作假，很可能存在严重的法律风险。

3 新形势下高校预算绩效评价的原则及内容

3.1 高校预算绩效评价原则

预算绩效评价应当遵循科学公正、统筹兼顾、公开透明、激励约束的四大基本原则。在此基础上，高校预算绩效评价应当结合自身特点，适当引用企业绩效评价的时效性、导向性、可比性、效益性原则作为补充。

3.2 高校预算绩效评价内容

政府部门和高校对预算绩效评价的内容各有侧重。政府部门评价的内容侧重项目的宏观性和整体性，主要是项目的决策是否合规、制度是否健全性以及执行进度是否合理、资金管理和使用情况是否符合规定，以及项目的产出和效益情况。高校预算绩效自评主要重视的是项目总体绩效目标和各项绩效指标完成情况，以及对未实现目标进行总结分析。相对于政府部门评价，高校自评往往更重视预算绩效评价结果的信息公开和应用。

预算项目不同区间的评价内容各有不同。项目实施期间的绩效评价应当注重立项依据是否充分，决策过程是否合规，执行过程是否合理，而项目完成后的绩效评价注重的是对产出指标和效益指标进行评价。

高校要根据财政和部门绩效评价内容，设计适合高校管理需要的绩效评价内容，不但满足高校绩效自评和内部管理需要，还要对标部门对高校的绩效考核。

4 新形势下高校预算绩效评价体系和指标体系的构建

根据战略绩效评价管理理论，借鉴平衡计分卡（BSC）评价体系和关键指标（KPI）体系，结合高校业务和管理需要，融入业财一体化理念，因地制宜地构建适合高校业务特点的绩效评价体系和指标体系。

4.1 高校绩效评价体系的制度建设和组织机构

4.1.1 高校要积极建立和完善“全过程”绩效评价制度

加强“全过程”绩效管理，建立“全过程”绩效评价制度，离不开法律规章、行政文件及高校内部规范的保障。法律规章是关于高校预算绩效评价的顶层设计，可以使评价体系合法合规；各级政府部门文件是对高校中长期战略管理、成长培育、自主创新、机制建设提出评价标准和依据，确保预算绩效评价充分发挥实效性。高校内部规范是依法依规并结合高校管理需要制定的，侧重项目目标和指标的评价依据。

针对绩效评价全过程管理过程中普遍存在重视项目后期评价，忽视立项前绩效评估和执行中预算监控现象，高校应当从制度层面建立约束机制，明确绩效评价在全过程绩效管理过程中的地位，完善制度和配套措施，实现预算绩效全过程管理理念与预算绩效管理全生命周期的有机结合，建设涵盖“事前、事中、事后”的全过程预算绩效评价体系（见图2），最终实现高校全过程绩效管理。

图2 高校全过程绩效评价体系

4.1.2 高校要积极完善绩效评价组织机构

评价工作组织保障是评价工作顺利开展的前提和基础。组建预算绩效评价领导小组作为评价组织机构，统筹领导预算绩效评价工作。选拔组成专业素质过硬，执行力强的绩效评价专家队伍作为工作机构，具体负责绩效评价工作。

4.1.3 高校要积极推进制度流程化建设

制度流程化便于决策者、执行者理解和执行，有利于提高预算执行效率。高校围绕预算绩效评价这个核心，结合高校办学理念，在完善绩效评价组织建设和配套制度的基础上，全面优化绩效评价流程（见图3），把预算编制、预算执行、预算监督、绩效评价、结果应用五个环节流程贯穿成为预算管理的有机组成部分，逐步建立立项有目标、执行必监控、完成有评价、结果有应用的预算绩效评价循环。

图3 高校预算绩效评价工作流程

4.2 高校绩效指标体系的建立

预算绩效评价的实质是以整体绩效为核心，以绩效评价为手段，通过科学的指标体系和评价方法，对项目的产出和效益进行衡量和分析评价。因此，高校建立和完善围绕学校发展战略的预算绩效评价指标体系，可以提高绩效评价的科学性和有用性，有助于全面客观地了解教育资源的配置、运行及其效果，最终提高绩效管理水平，实现高校发展战略。

一是高校应当根据中长期发展战略和年度工作计划确定项目和项目整体目标，把项目和业务紧密结合起来。

二是设计绩效评价指标应当注意以下原则：①项目总体目标与高校发展方向的相关性以及关键指标与业务核心内容的关联性；②指标权重的导向性。指标的权重必须根据指标在评价体系中的重要程度来确定，体现项目核心内容的指标要用相应分值权重来匹配。高校预算绩效评价指标权重原则上应当与政府部门要求一致，产出、效益指标权重不低于60%；③指标解释和说明的准确性、全面性；④资金测算和分配的科学合理性；⑤资金落实和使用的合规性；⑥项目进度的计划性性；⑦产出目标和效益目标的合理性。

三是积极推进高校财务预算绩效评价体系信息化建设。“互联网 + ”时代的到来，强化了系统间衔接与互联互通，使指标库和项目库建设参照历史数据、行业数据等要素成为可能，信息化系统的刚性特点也有利于绩效评价制度的贯彻执行，使绩效评价结果更加科学合理，使预算绩效评价结果应用于高校全面绩效管理更近了一步。

综上，绩效评价是绩效管理的重要内容，有效推进预算绩效评价工作脱虚向实是高校全面预算管理的重要保障。充分认识高校绩效评价工作的短板，优化制度流程，合理设计高校绩效评价体系，提升高校预算绩效评价质量，将会促进高校管理水平全面提高，有利于实现学校发展战略。