上海数字政府基础设施一体化运营服务研究

邱晨明 靳玲 宁庭勇 宗琳

(1. 上海市大数据中心，上海 200433；2.云赛智联股份有限公司，上海 200233)

0 引言

2022年6月，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》，全国各地政府部门开始加快数字化建设与转型。上海在2020年年底公布了《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，明确了上海城市数字化转型的总体要求。2021年3月，上海市政府印发《关于推进市政府各部门信息化整合优化工作的实施方案》，细化了市政府各部信息化职能整合优化工作方案，从统筹资源支持城市数字化转型，整合优化职能突出专业分工，集中工作力量增强服务能力，优化项目管理促进共建共享，加强队伍建设提升数字化水平等方面对上海数字政府的数字化转型提出了新的工作要求。2021年12月，上海市政府发布了《推进治理数字化转型实现高效能治理行动方案》，全面落实城市数字化转型的各项要求，加强数字政府建设，加快推进治理数字化转型，夯实一体化数字底座。要求在基础设施方面，提升电子政务云、电子政务外网、灾备等数字化基础设施能力；持续丰富“随申码”、电子证照、电子印章等数字化转型基础工具；强化党政机关内部运行支撑，建设全市统一的移动协同办公系统[1]。

1 上海政府数字基础设施一体化运营建设

自“十三五”以来，上海在政务外网、政务云、大数据资源平台、一网通办、网站集约化平台建设方面取得了显著成绩，“网、云、数、端、用”服务保障工作也在不断深入，为全市各区各委办局信息化工作提供了强有力的支撑。

为了有效支撑城市数字化转型工作，提升城市信息化治理水平，上海市大数据中心启动了一体化运营项目建设，开展了一体化运营相关的组织机构重组与机制改革。通过优化市“网、云、数、端、用”服务管理门户，完善各区各委办局需求受理和故障申报入口，建立相关人员权威组织结构树，开展规范化的业务、服务和安全管理，收集业务运行、服务监测和安全分析数据，统一“大、中、小屏”运营数据展示，分阶段、有重点地持续提升上海数字政府信息化服务运营管理能力和水平。

1.1 运营体系规划

上海市大数据中心的运营体系规划依托于上海市信息化职能整合优化需求，是上海市大数据中心发展顶层设计的成果之一。一体化运营的体系重点围绕中心职能统筹、业务领域统筹、政务信息系统统筹，同时兼顾信息安全体系和规章制度体系。通过与职能整合工作相配合的内外部组织架构结合，共同支撑上海政务信息化系统统筹建设与运维。

上海市大数据中心一体化运营管理体系以业务管理、服务管理和安全管理为核心(见图1)。业务管理主要涵盖了公共数据管理、一网通办、中心门户网站、基础设施管理、各委办业务系统管理和驻场式服务管理。服务管理主要包含问题管理、故障管理、变更管理、配置管理和知识管理。安全管理包括风险管理、应急管理、安全合规管理。

图1 一体化运营管理体系

1.2 机制体制建设

一体化运营的关键是参考一体化管理体系架构，建立健全统一指挥、权责明确的一体化运营工作机制。首先要制定统一的对外业务服务流程管理规范，满足全市各区各委办局在“网、云、数、端、用”和驻场服务等业务需求，提供业务服务绩效评价依据；其次是要制定统一的对内IT服务管理流程规范，满足中心故障申报、问题管理、变更管控、配置信息收集和知识库维护等需求，具备IT服务管控能力；再次是要制定统一的安全管理流程规范，涵盖应急管理、安全风险管理和安全合规工作，满足中心整体网络和数据安全需求，实现各方协同的安全防护。只有构建安全可靠、协同整合、稳定运行的一体化运营体系，制定实施信息化业务服务、服务管理、安全管理一系列相关规范流程，才能更好地配套各部门协同共用一体化运营平台工具。

1.3 标准规范引领

为了更好地规范和引领平台建设、服务管理、业务运行和安全管理。上海市大数据中心牵头组织各关键技术单位，依托上海市数据标准化技术委员会，先后编写并发布了《公共数据运营服务目录和计量计费指南》《公共数据运营服务实施指南》《信息化项目集中开发场地安全管理要求》等一系列标准规范，后续还有一系列的运营相关标准正在编写制定中[2]。通过标准的引领，上海市大数据中心在一体化运营工作的推进中就有了更加规范的依据和指南，上海各区各委办局与大数据中心内部的业务推进、服务管理均有参考、有指标、有办法。

1.4 组织架构建设

一体化运营管理的工作离不开全市各部门信息化职能整合优化工作，上海市大数据中心在增强原有技术发展、信息化服务、应用开发、数据治理、政府网运营、数据安全、基础设施部等部门的同时，统筹全市各区各委办局的信息中心，成立了经济、社会、文化、城建、综合管理5个承担城市治理领域的业务分中心，构建了“中心化+能力分中心”的新型政府信息化职能组织架构(见图2)。经济领域整合了原有的发改委、财政局、统计局、国资委、科委、经信委、商务委等部门的信息中心人员与IT资产；社会领域整合了人社局、民政局、医保局、退役军人和市委军民融合办；文化领域整合了文旅局、体育局、卫健委、农委等部门；城建领域整合了住建委、房管局、规划资源局、生态环境局、民防办、应急局、水务交通等部门；综合领域整合了市委编办、司法、机管局、市府办公厅等部门的信息中心人员与IT资产。

图2 组织架构

新型组织的建立目标是：统筹全市各部门资源，整合共性信息化需求；整合优化各部门信息化实施职能，强化各部门业务能力的同时，将信息化工作中的综合管理、需求研提、行业指导、信息化规划、公共数据管理、安全管理、保密管理、标准规范管理、业务需求梳理、绩效管理、宣传培训等信息化行政管理职能全部整合；全面实施数字政务服务前台、中台、后台一体化的服务模式，一体化运营管理模式统筹所有政务数字化“云、网、数、端、用”业务；集中并进一步加强政府数字化人才队伍建设，加强人才储备和人才梯队建设，全面提升专业能力，建设高素质信息化专业人才管理队伍。

上海市信息化职能整合优化工作的实施开展，全面打通了全市各部门的信息化堵点，完成政府数字化转型中组织和制度保障革命性重塑，有效引领上海市大数据中心形成全市政务信息化“一盘棋”建设、服务、运营工作新模式。

1.5 平台工具完善

一体化运营工作的推进除了组织与制度流程的建设，最重要的是要有专业化，数字化的平台工具支撑。统一运营平台的技术体系依托于原有大数据中心的部分信息系统，集成建设为统一运营技术平台。具体技术架构(见图3)包含：统一运营门户、统一业务受理与分发、统一流程总线服务、统一运营数据入湖、统一用户管理认证、统一运营数据分析等部分。平台将原有的政务网、政务云、数据资源平台、一网通办、网站集约化平台、派驻组信息化项目和各委办IT基础设施归集，提供一体化的业务、服务与安全管理。

一体化运营平台的核心能力有：统一业务受理，核心是实现业务需求、故障申报统一受理，将作业调度和信息发派。对外提升用户问题受理效率，缩短问题处理周期，提升满意度，对内加快问题处理速度，规范信息内容和调度流程，提升技术服务工作质量。统一流程总线服务，是运用成熟流程引擎，在平台中搭建业务、服务和安全工作流，与现有各现存业务系统管理流程对接，并支撑新建系统管理需要。统一运营数据入湖主要是制定运营数据对接技术标准，归集各系统业务管理指标数据、服务管理监测数据和安全检测分析数据等，为故障预警、运营分析和绩效评估提供数据支撑。统一运营数据分析是基于运营数据洞察，不断优化分析模型，通过展示大屏、指挥中屏、管理看板和运营分析等视图，综合呈现各系统运营状况。

图3 统一运营技术架构

2 上海数字政府一体化运营建设经验总结

随着上海二十多年政府信息化发展与政府治理现代化的不断递进，数字政府的概念内涵伴随着信息化发展在不断变化和丰富。上海在建立市大数据中心之后，新时期数字政府建设改变了过去分散化，点状化的建设模式，全市从组织扁平化、业务协同化、能力平台化、数据融合化、运营一体化入手，持续迭代，逐步实现了线上线下融合的服务型政府[3]。

2.1 顶层设计要贴合城市自身特点与战略

从顶层设计的角度来看，上海数字政府建设和服务改造多年一直紧盯核心理念，持续以“互联网+”“两个一网”等思维深度融合到政务服务中。先后打造政府门户、一网通办、一网统管、随申办等平台。另外从顶层设计理念深度研究上海数字政府发展的顶层规划，从“网、云、数、端、用”到“安、标、规”等多层面多角度持续推进数字政府建设。积极主动全面贯彻国务院指导意见中提出的“发展与完善政府治理能力现代化相适应的数字政府顶层设计，尽早形成与完善政府数字化履职能力、安全保障、制度规划、数据资源、平台支撑等数字政府体系框架”[4]要求。

上海作为超大型城市，拥有巨量城市治理数据要素，政府各部门信息化经过20多年的迭代建设和持续升级，在经济、社会、文化、城建、综合治理等领域都积累了大量的市区两级巨系统。为更好配合上海推进国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”的建设[5]，上海市大数据中心自成立之初就结合政府自身信息化资源，就“网、云、数、用”及时推进深入调研，持续推进一系列课题研究。随着政府数字基础设施的集约化与云化改造，又及时完善履职能力规划，持续配合网信办与公安部门提升基础设施安全保障，以顶层视角规划了一系列配套制度与标准建设计划，充分贴合上海特点与城市战略,在数字政府顺利推进做足准备。

在平台建设方面，大数中心积极打造有一定共性功能的应用中台能力和跨部门综合应用与数字化转型创新应用除整合实施综合办公与统一身份之外，在信用+普惠金融、社区综合服务、居家养老+物联网方面在基层都有了一些创新应用落地。

2.2 制度建设要符合政府治理与发展需求

上海政府历来对制度建设非常重视，在数字化政府建设方面一直持续完善与数字化发展相适应的政府职责体系，强化政务网、政务云、公共数据与政务应用等多方面的治理能力。持续致力于强化审管协同，形成城市治理事前事中事后的一体化监管能力。

为全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新。上海市政府在2018年9月30日发布了《上海市公共数据和一网通办管理办法》(市人民政府9号令)首先制定了上海的数据管理法令[6]，对政府在公共数据和一网通办建设方面的原则、部门职责分工、标准规范，尤其是政府数字基础设施的管理权责进行了划分，对一网通办为牵引的事项、流程、平台和平台能力等都有明确要求，为上海全面展开政府数字化治理提供了法律支撑。在后续的数字化政府的建设过程中，上海持续出台了《上海市电子政务云管理办法》《上海市电子政务外网管理办法》《上海市公共数据开放管理办法》《上海数据条例》《上海市加快推进数据治理促进公共数据应用实施方案》《上海市公共数据治理与应用重点工作安排》《上海城市数字化转型标准化建设实施方案》《上海市数字化转型重点工作安排》《上海市政府各部门信息化整合优化工作的实施方案》[7]等，不仅从“云、网、数、端、用”等信息化基础设施相关的机制体制进行了进一步的明确与规范，而且从组织管理、工作内容与职责边界等方面为全面推进政府数字化治理厘清了脉络。

在制度创新的同时，上海在一网通办落地过程中，就具体做好“一件事”的应用上，利用人工智能OCR、NLP和RPA等技术在材料审核、行政审批、自动化审核等方面都有创新型应用落地。

2.3 平台建设要标准引领规范建设开放生态

推进数字政府基础设施建设、公共数据开发利用、系统整合数据共享、共性能力平台与关键政务应用的建设，除了机制体制的配套保障之外，更需要有体系化的技术标准和管理标准作为支撑。上海大数据中心成立之后，推动并与相关政府、企业与行业单位共同成立了“上海市公共数据标准化技术委员会”，并作为总体牵头单位建立标准工作秘书处，依据国家现有标准，针对上海数字政府建设与公共数据管理实际需求，构建了多维度地方标准规范体系，并持续加大相关标准推广执行力度，建立评估验证机制，以标准化促进数据政府建设规范化，更积极参与国家数字政府标准化组织与标准制定工作。

在公共数据标准化技术委员会的工作推进下，上海先后发布了多项重要的地方标准，在一体化运营与基础设施建设方面主要有《公共数据中台建设规范》《区级大数据资源建设指南》《公共数据运营服务目录和计量计费指南》《公共数据运营绩效评估指南》《政务区块链建设规范》《公共数据运营服务实施指南》《公共数据治理能力评估规范》等一系列重要标准规范与技术指南。

2.4 建设运营要做好政企责任边界划分

数字政府基础设施的建设与一体化运营工作是一个漫长持续建设的过程，上海在推进过程中也遇到了平台建设与持续化日常运营所衍生出的各类边界模糊问题，曾经一度也频生合作难题。为更有效推进合作解决问题，一方面通过合作协议对各方的权责界定清楚，保证企业不能对政府的数据资源擅自开发利用；另一方面通过技术与制度建设对政府所购买的服务周期性地进行绩效与风险评估，并利用阶段性服务招标与竞争性多方服务等手段来限制现有服务企业独占商业机会。

从数字化政府的采购与运营模式来看，政府也不再完全是数字政务过程中各类项目投资、运营的唯一主体。上海从“十三五”以来，政务云、政务外网的基础设施均已实现了“企业建设投资，政府购买服务”的模式。“十四五”期间，上海在城市运营管理和数字化治理能力建设方面还会持续购买服务实现社会化运营，突破政府在资金、机制、人才等方面的瓶颈。

近日，上海数据集团有限公司正式揭牌。成立上海数据集团，是上海深入贯彻网络强国、数字中国、智慧社会战略部署，落实党中央、国务院决策部署，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，按照《上海市数据条例》和中共上海市委、上海市政府《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》《上海市促进城市数字化转型的若干政策措施》等文件精神，加快实现超大城市治理体系和治理能力现代化的有力举措。

成立上海数据集团的目的：一是要加快打造数据要素市场化配置核心载体；二是要加快推动公共数据和国企数据汇聚、流通、开发利用的主要平台；三是保障公共数据和国企数据市场化运营安全底线。上海大数据集团的业务将围绕数据基础设施建设与运营、数字资产供给及交易、大数据的增值服务、构建数据产业生态圈展开，将分多批整合现有资源分批重组多家企业集团，以公共数据为牵引，加快实现公共数据与行业数据及社会数据的资源整合布局，促进数字经济发展，更好融入和服务上海新发展格局。

3 结束语

在国家政策引导，上海本地创新探索和实践下，上海的数字政府建设和一体化运营取得了显著成效。在2022年中央党校电子政务研究中心发布的《数字政府建设蓝皮书：中国数字政府建设报告(2021)》中，上海继续得分领先。

数字政府建设与治理数字化转型的发展方兴未艾，在“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”的历史方位下，促进政府治理体系和治理能力现代化，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化的政府数字化之路任重道远[8]。上海在数字政府基础设施建设与一体化运营方面成绩斐然，希望全国各地方数字政府建设能吸取“上海经验”共同发展，开创数字政府建设新局面。