浅谈油气长输管道工程委托代建制“建管融合”模式

吕全，王欢，夏小东

（国家管网集团建设项目管理分公司，河北 廊坊 065000）

1 引言

委托代建制即委托专业化的项目管理团队代替使用单位进行建设实施，竣工验收后移交给使用单位的建设管理模式。2007年开始，中国石油集团公司开始推行“建、管、投、用”分离的委托代建制[1]模式，组织实施的项目包括西气东输三线管道工程、中俄天然气管道工程、中缅油气管道工程等60余个项目。伴随全国干线油气管网的陆续建成，集中出现了建设过程中运行单位需求难以实现，建成后问题多，运行单位不接收，接收以后经常改造等一系列问题。

2020年3月，随着国家管网集团公司唯一的工程建设公司，建设项目管理分公司的成立，为加快推进构建“全国一张网”，国家管网集团以全局观、大局观全面推行在项目生命周期中建设管理单位（委托业主）与运行管理单位（业主）深度配合的“建管融合”委托代建制管理模式。

2 “建管融合”管理模式职责分工

在现阶段，国家管网的跨省干线工程建设中已全面推行使用“建管融合”委托代建制模式。业主是国家管网的地区公司（运行单位），委托业主是国家管网建设项目管理分公司（建设单位），委托业主在委托代建协议的约定工作范围内开展相应工作。按照有关要求及职责划分，“建管融合”委托代建制由业主牵头负责包括组织完成可研、专项评价、核准等前期工作、投产工作和竣工验收等工作，与委托业主签订委托代建协议，全过程参与工程建设全过程；委托业主全过程参与业主牵头的前期工作，并根据委托代建协议牵头负责初步设计、物资采购、建设实施、投产保驾等工作。建设期内，按照比例，由业主派出运行管理人员，委托业主派出建设管理人员，成立（联合）项目部，实现工程建设管理和运行管理的无缝衔接，是一种全新的管理模式。图1为现阶段“建管融合”管理模式职责分工图。

3 当前“建管融合”分工的优缺点

3.1 管建融合模式优点

“建管融合”委托代建制模式按照目前分工，结合前期和实施阶段，是通过实践探索和发展的一种新型管理模式，比以往传统的建管一体、建管分离等工程建设管理模式，现阶段它展现的优点如下：

1）项目前期阶段，由运行单位牵头负责可研和核准，可以充分发挥属地公司与政府方面良好关系的外部协调优势；同时，借助资源的市场分配权，发挥资源统筹优势，可以大幅度降低省级以下行政许可意见、规划选址、用地预审等的办理难度并节约时间，加快可行性研究和项目核准工作。再加上专业性项目管理团队建设单位项目前期工作组的全面介入，能够发挥其人员专业的项目管理优势，可以加强设计管理，确保相关专项评价等落实到设计方案中，共同确保设计方案满足各方要求，减少后续的变更，有利于控制投资[2]。

2）建设期内，运行单位派驻运行管理人员与建设单位项目管理人员共同组建（联合）项目部，项目工期、质量、安全压力等由运行单位和建设单位共同承担。双方共同组建的（联合）项目部既可以充分发挥建设单位专业项目管理人员的工程建设全过程进度、投资、QHSE管控等管理经验，又能够将运行单位长期运行过程中积累的生产经验融入工程建设，紧密围绕工程建设进行生产准备。运行单位全过程参与建设期施工管理工作，可以将日常检查和验收贯穿其中，加强对施工过程质量的监管力度，使问题在施工过程中提前发现、提前整改，既保证了工程质量，又可以减少投产前检查等的问题数量，保证工程实体能够尽快达到投产条件并及时由运行单位组织投产工作，最终为后运行期的安全可靠平稳运行打好基础，可以使运行单位在试运行结束后尽快接收已建成管道，确保建设阶段与运行阶段的顺利过渡[3]。

3）油气长输管道工程具有施工点多、线长、面广等特点，不同于一般的工程建设。以往的管理模式是施工单位在某一段施工完成后，立即将设备和人力资源转场至下一段进行施工，还需要组织人员对已经下沟回填管线进行巡线和维护；而“建管融合”后，由运行单位负责在线路回填后组织人员进行巡护，可以充分发挥其运维经验和属地与地方政府的协调优势，减少或避免下沟回填完毕后大量违法占压情况的发生，减少工程隐患和投资；同时，可以保证施工单位有限的施工精力和资源完全投入工程建设中去，可以加快工程建设进度[4]。

4）验收阶段，由运行单位牵头组织完成专项验收和竣工验收工作。运行单位参与全过程建设，日常的管理已经将相关重要的隐患在工程完工之前被消除，验收前已经完成绝大部分问题的整改。除外部验收单位和运行单位发现的确实需要整改的问题外，相关问题会明显减少，同时为保证专项验收工作的顺利进行，由运行单位牵头的验收也会少于由建设单位组织验收而提出的问题。

3.2 管建融合模式可能出现的问题

尽管建管双方从项目前期阶段开始就保持良好的互动，提高站位努力推动“建管融合”的充分实现，但限于项目启动时限、人员配置、项目工期等多重因素限制，仍有一定的问题存在，针对各种影响因素梳理，可能出现的问题和缺点归纳如下：

1）目前，由建设单位牵头负责完成初设的报审和报批，但往往迫于工期的压力，运行单位会积极推进可研的批复工作，以便将设计工作尽快移交给建设单位。但如若运行单位牵头负责的可研深度不足，可能会造成批复估算不足，而如果在初设阶段再进行站场阀室和线路的大规模调整，一定会造成初设概算不足。按照相关要求，初步设计提出的投资概算超过批准的可行性研究报告提出的总投资估算10%的项目，应当重新向原可研审批部门重新审批可研后再进行初步设计审批。如若仍然为保证工期，为保证尽快批复初步设计，则初设阶段概算超出的部分要低于可研批复的10%总投资估算，可能导致概算较低，会造成招标流标现象，重新招标反而影响了正常的工期，而工程建设实施过程中大量变更和合同履约的影响也会进一步凸显[5]。

2）油气管道建设项目属于线性工程。工程建设过程中需要与各级地方政府进行协调和接洽，组织召开省市县级协调会，并协助和指导施工单位开展协调工作，同时办理铁路、公路、河流等手续。而因项目部属于临时机构，建设单位管理人员均来自五湖四海，虽然具有丰富的项目管理经验，但协调人员还需要对管道建设沿线地方的风土人情、当地相关法律法规等进行摸排、学习和了解，同时对各级政府进行沟通和接洽，由于地理、习惯、方言等的差异，部分协调工作推进困难，会对工程工期造成一定的影响。

3）由于运行单位管理人员既要满足当前所辖范围内已建管道的管理工作，又要按照“建管融合”的人员比例为（联合）项目部提供建设实施阶段的“建管融合”管理人员，但总部在建设期又不能立即下达新建项目运行管理人员指标，只能在管道建成后运行期下达，建设期运行单位人员缺乏严重，无法立即保证“建管融合”要求数量的管理人员到位。同时，目前“建管融合”员工未来发展的方向不能够自主选择，长期看来，前景不够明确，人员待遇、职业发展等方面还未有明确机制，不确定性因素太多会影响“建管融合”管理人员的信心和工作积极性[6]。

4 改进“建管融合”管理的建议措施

1）建议由运行单位牵头完成初步设计的报审和报批，建设单位仅按照初步设计完成建设任务。由运行单位牵头完成初设，以丰富的运行经验指导完善设计，可以使运行单位对项目的使用需求，包括运行过程中部分超出标准规范的维护和功能性需求进一步落实在初设方案中，实现设计阶段与运行阶段的有效互联，防止实施过程中初步设计方案的反复修改和变更；而建设单位在初设阶段充分发挥项目管理的专业优势，积极配合运行单位加强设计管理，以保证初步设计工作的管控和顺利进行，减少后续施工图设计阶段变更，也便于投资控制。

2）因运行单位人员主要为生产技术人员，大部分对项目管理较为陌生，建议除安排技术人员进行“建管融合”外，也要安排具备一定的外协能力的人员进入（联合）项目部，主力配合外协工作，充分发挥其对属地地理人文和法律法规的充分了解，语言上的无障碍以及与地方良好关系的优势，积极协调推进召开各级协调会，统筹考虑负责推进办理外电、公路、铁路、河流和林业等手续的办理工作进程，能够加快工程的进度。

3）在项目建设期，建议总部按照初设批复运行单位人员先期下达新建项目人员指标，保证（联合）项目部组建时运行单位管理人员能够及时配备，尽早开展“建管融合”工作。建议以管理和技术人才培养为前提，尽快完善人员待遇和发展机制，在项目建设期，运行单位派驻的“建管融合”专职人员，由建设单位进行管理，按照绩效考核负责薪酬发放等，也可参与项目竞聘或任部门实职，享有同样的职位晋升空间，运行单位予以承认，这样能够提高运行单位“建管融合”人员的积极性；管道建设转入运行期时，项目部作为临时机构会面临解散，建设单位人员如有需求留在运行单位进行运行管理工作，或运行单位人员如有需求留在建设单位继续进行其他项目建设，建议可以考虑结合需求进行人员重新调配。

5 结语

综上所述，随着国家石油天然气管网的改革推进，“建管”深度融合的委托代建制优点远大于缺点，但相关工作还需要不断的探索和优化。对于建设管理模式的优化，经验的总结是非常重要的，在今后油气长输管道建设过程中，需要在理论分析的基础上，通过实践进一步探讨和优化“建管融合”的管理模式，不断加强全阶段油气长输管道工程“建管融合”管理模式的研究与优化将是一项长期而艰巨的工作任务。