水影响评价改革实践研究与工作建议

2023-01-10

水资源开发与管理 2022年5期

(1.中国南水北调集团有限公司，北京 100097；2.中国灌溉排水发展中心，北京 100054；3.北京市水务局政务服务中心，北京 100161)

近年来，各级水利部门高度重视“放管服”改革、营商环境工作，坚持以便民生、强监管、优审批为工作指导，通过精简事项、压减材料、优化流程等多种举措，促进了国民经济快速发展，推进建设项目及早开工。

本文以北京市水影响评价改革的实践情况为研究对象，系统分析水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价的框架体系，深入论述事项改革举措和改革成效，并提出了改善建议。

1 制度框架

伴随着我国改革开放经济社会快速发展，审批作为政府部门参与社会管理的重要手段，在约束引导社会经济活动中大量涌现，并起到了至关重要的作用[1]。水行政主管部门为公平、高效地管理自然资源，积极稳妥保障经济社会安全，相继构建了水资源、水土保持、洪水影响等行政许可制度。

1.1 法律要求

《中华人民共和国水法》对水资源的权属进行了明确，并提出了取水许可和有偿使用制度。直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应进行水资源论证、申请领取取水可证、缴纳水资源税，以获得取水权。

《中华人民共和国水土保持法》从保护、合理利用水土资源出发，对可能造成水土流失的生产建设项目，构建了水土保持方案编制、审批、验收制度。

《中华人民共和国防洪法》明确了洪泛区、蓄滞洪区范围，对区域内的非防洪建设项目，提出了洪水影响评价要求，推行了严格的准入制度。

1.2 事项设定

为全面做好国家水土资源管理保护，贯彻落实《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》等要求，给办事企业群众提供方便快捷路径，水行政主管部门依法设立了相关事项，包括：取水许可(水资源论证)、生产建设项目水土保持方案审批、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批。

同时，向社会公开了事项的类型、办理流程、申请材料、申请人权利和义务等，按照能放尽放、属地办理的原则划分了职权范围。编制出台技术性导则、标准、规范，明确项目安全生产分析论证内容，给事项办理提供了明确指引。

1.3 管理体系

按照全生命周期闭环管理原则，对于水资源、水土保持、洪水影响等行政审批事项，有针对性地构建了许可证监控管理、监测验收机制、动态跟踪检查等工作体系，有效确保了事项审查内容全面落地生效。

取水许可(水资源论证)推行过程实时监督管理，许可证的有效期为5年，如需延续或变更，可按照程序进行办理；水土保持推行项目定期监测上报工作机制，相关设施实行单独验收程序；在洪泛区或蓄滞洪区建设非防洪建设项目的，建设单位要配合属地水行政主管部门建立信息共享机制，并且汛期要接受统一调度指挥。

2 改革举措

为了持续优化水利营商环境，深入践行“放管服”改革要求，北京等地先后实行水影响评价改革，融合水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价三个事项为水影响评价审查，极大地推动了事项、时间、材料、环节等精简工作[2-4]。

2.1 推行事项融合

北京市在全国范围内首次提出合并水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价一并办理，并将事项作为项目准入的必要条件，实现了水资源、水环境、水空间的严格管控。

围绕最大程度方便办事企业群众的核心目标，融合三个事项的技术审查、专家评审环节一次办理，构建专门的审查队伍、工作机制；大幅融合压减事项申报材料、分析论证文件，综合国家技术、标准、规范出台水影响评价编制指南；统筹优化事项审查过程，大幅压减办理时限，有力地支撑了建设项目快速办理前期手续、快速开工。

2.2 探索规划管控

为进一步提高水要素对国土空间规划的约束引导和服务保障作用，在控制性详细规划、土地开发利用、地块项目规划阶段，北京水行政主管部门与自然资源部门创造性地建立协同审查工作机制，实现具体项目、事务管理逐渐向规划引领、宏观调控转变，为规划水资源论证、水土保持区域评估、洪水影响大尺度分析提供了有益探索[5]。

规划层面水影响评价，是结合整个街区、地块的规划实施，从水资源、水环境、水生态、水安全出发，分析、预测、评估不同方面影响，提出预防或者减轻的对策、措施，明确水要素指标的管控、服务保障要求，促进区域、地块规划建设与水要素相协调。统筹规划前瞻性与可实施性，科学合理确定水要素约束、服务和指导性指标，与城市规划形成互动、传导、分解机制，可作为行业精细化管理的重要抓手。

2.3 优化审查制度

2.3.1 构建项目分级、分类管理体系

按照年取(用)水量、征占地面积、挖填土石方量等量级大小以及是否涉及洪泛区、蓄滞洪区等关键性因素，将建设项目分析论证文件依次划分为报告书、报告表、登记表，对于水土安全影响小的项目实行报告表、登记表管理，精简论证过程，其中登记表实行备案制度，接件即办。

根据建设项目的基本特点及其实施内容，结合其对水土安全的影响，细分为房屋建设、交通及其附属设施、公共服务、农林及生态环境四类项目。针对项目类型、特点，区别性提出水影响评价分析论证的内容及指标管控要求，按类别出台编制指南文件。

2.3.2 推行规划管控后项目告知承诺

在规划层面已经进行过水影响评价的街区、地块，在取得水行政主管部门意见后，区域范围内的多数项目在办理水影响评价手续时实行告知承诺制办理，接件即办。水行政主管部门公布告知水影响评价的法规文件、办理要求、监管措施、未履约惩戒等，申请人承诺具备办理条件、能够履行承诺，双方签订告知承诺书即完成事项办理。

2.3.3 探索融合水要素综合管控要求

水影响评价在统筹综合水资源、水土保持、洪水影响等内容的基础上，结合水利行业城市管控的着力点，对节水评价、水生态空间、市政配套基础设施均提出了建设性意见，实现了水行政主管部门对项目的综合性审查，有效保障了项目安全实施、城市合理化开发，深入践行了“以水四定”的发展理念。

3 成效分析

目前，北京市水影响评价改革举措已进入平稳运行阶段，水影响评价制度逐渐体现出以下三方面改革效果。

3.1 有力地实现管控目标

面对首都水资源天然禀赋条件不足和人民日益增长美好生活需要的紧张形势，水影响评价融合水资源、水土保持、洪水影响等事项作为水行政主管部门参与城市发展、管控项目准入的重要手段，有效地发挥了行业刚性约束和促进均衡发展的作用，实现了在规划、建设阶段对水资源、水环境、水生态、水安全等影响进行分析、预测、评估的机制，深入践行了“以水四定”的发展理念。

3.2 深入地践行改革要求

融合多个事项一次办理，合并精简申报材料，推行分类分级管理及登记备案制度，试行规划管控后项目告知承诺等举措，大幅精简了事项审查时间、提升了审批效能，从根本上起到了为企业减负的效果，深入践行了“四扇门”审批制度改革要求，营造了“审批有速度、服务有温度、群众企业得到便利度”的水利营商环境。

3.3 积极地探索职能转变

规划阶段严格管控，项目层面有序精简，公开共享区域行业管控指标，有效地推动了水行政主管部门管理制度改革，实现变“单个项目把关”为“规划总体把关”、变“重事前审批”为“重事中事后监管”、变“企业购买服务”为“政府推送服务”，促进水行政主管部门参与社会管理方式的转变。

4 建议

经过多年的改革实践，水影响评价构建了完善的制度体系，并在全国多地得到了有效的实践，获得了办事企业群众的广泛认可。鉴于多个许可事项融合涉及面广、影响因素复杂，建议从立法支撑、深度融合、统筹监管等方面，进一步研究完善。

4.1 积极争取立法支撑

《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国防洪法》等法律为水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价构建了明确的许可事项架构。通过深入融合、积极创新，水影响评价有效地实践了水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价的审查要求，并且形成了较为成熟的制度体系，有效地在多个地方进行了实践，得到了办事群众对水利行业审批制度改革的广泛认可。建议在后续国家、地方立法工作中，统筹《中华人民共和国行政许可法》等相关要求，以法规的形式对水影响评价制度进行固化。

4.2 扩大事项融合力度

经过综合分析涉水行政许可事项的关联程度、办理阶段、申报材料等，水影响评价对水资源论证、水土保持方案、洪水影响评价进行了融合，构建了办多件事进一次门的改革成效。建议各级水行政主管部门在总结水影响评价事项融合经验的基础上，进一步扩宽事项统筹融合的范围，综合考虑河道管理范围内建设项目工程建设方案审批等与建设项目相关事项的融合方案[6]，各地亦可结合实际，推进地方法规设定独有事项的融合工作。

4.3 构建综合监管模式

行政许可事项的融合给行业监管提供了更为便捷的实现路径，综合性监管模式更有利于加强监管力度、提升监管覆盖范围。伴随“放管服”改革向纵深发展，减少对建设项目运行管理过程中的打扰也成为营商环境考量的重要指标，组建水行政主管部门的综合监管执法队伍，统筹构建一次检查、全面覆盖、综合执法的监管制度，更有利提升人民群众满意度、促进经济社会快速发展。