生态文明视角下水利工程占地空间规划与利用研究

赵子杰 丁 玉 刘烨华

(北京市水利规划设计研究院，北京 100048)

2015年，中共中央国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》，核心要义是推进“山水林田湖草”生命共同体理念构建，在此指引下开展各类国土综合整治和生态保护修复，落实统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实生态文明建设的重点内容，同时，对探索有效模式及实践应用提出了明确要求。水利工程施工用地，通常包含山水林田湖草等各类国土类型，基于整体保护、系统修复、综合治理等原则，对水利工程施工用地提出相应的国土空间规划方案与思路，有助于实现国土空间综合整治与生态修复空间合理规划。

1 现状及存在问题

近年来，国家实施了一大批重大水利工程建设，其中一些大型的区域性、跨流域引调水工程，采用明挖或暗挖方式铺设管线，工程线路长、投资大、用地面积大。如何以“山水林田湖草”生命共同体理念为指引，提出有益可行的思路和方法，更好地规划利用、保护和管理好国土资源，保护好产权所有者的利益和优化维护管理方式，是一个具有现实意义的重要课题。

1.1 临时占地使用模式

1.1.1 明挖管线工程

调水工程管线若采用明挖方式铺设，一般需布置开挖上口、临时道路、管道吊装及临时堆土区等，因此占地宽度普遍较大，导致拆迁占地投资高、征地难度较大。如南水北调中线北京段PCCP工程，管线施工占地宽度150～188m；吉林省中部城市引松供水工程4号管线施工占地宽度约80m。在施工过程中，由于大中型调水工程工期长，采用明挖管线施工的临时用地，经过施工机械长时间的碾压，土质不适宜复垦，导致临时用地征用期限过长以致届满未复垦现象普遍存在，使临时用地成为建设用地，在严重侵害产权所有者利益的同时也浪费了国家的土地资源。

1.1.2 暗挖管线工程

管线工程在城市区域内一般不适宜采用明挖方式，目前普遍采用盾构、顶管或浅埋暗挖等暗挖工法施工，具有拆迁少、安全性高、施工成本高等特点。对土地资源的占用主要为各类工作井等“点状”占地，一处顶管或浅埋暗挖工作井占地面积一般为800～1500m2，盾构井施工区占地面积为3500～5500m2，从全线来看，暗挖方式一般不占用连续的大面积土地空间。在前期规划设计时，可依据地上地下建筑物及管线的分布情况，避开重要建筑物并尽量布置在绿化带等区域，做到拆迁量最少。

但同明挖管线一样，在工程投入运行后，管线工程均需设置一定的管理和保护范围，以确保工程正常运行。以万家寨引黄入晋工程管线为例，管理范围为前期临时占地范围，并在两侧向外延伸20m作为保护范围，在此范围内的土地所有权和使用权不变，不得从事爆破、打井、钻探、采石、采矿、取土、挖砂等危害工程安全的活动，可从事农业生产等活动，但不得影响工程设施的安全及水质。由于地下空间铺设了管线，为确保运行安全和正常维护管理，上方及邻近保护范围内的土地用途、承载量均将受到严格限制，不适宜用于堆存，以及建筑和各类工厂设施建设，导致今后该区域规划受到掣肘，土地资源难以得到合理有效的利用。另一方面，运行管理单位没有管理和保护范围内的土地使用权和所有权，在此范围内的建设、施工及生产活动时有发生，而管理单位维护和监管困难，有时直至破坏已有输水管线才能采取措施，工作被动。管理单位是管线的所有者，但不享有管线所在土地的使用权，因此无法保证可随时进入管理范围进行日常巡查，因此无法实现及时检修和应急抢修，使调水工程的安全运行存在潜在风险。

1.2 永久占地管理模式

从保证管线的安全运行出发，在管线施工临时占地范围的基础上，直接将管理运行所需的管理和保护范围进行永久征地，按照永久占地计入工程投资，工程实施后相应变更土地的属性，管理单位拥有管理和保护范围内的土地使用权和所有权，可以进行管线的日常巡查和维护、检修工作，强化了管理单位的权限，但同时带来了新的问题。

首先，管理单位一般级别不高、人员较少、力量薄弱，而管线工程的长度较长、范围较大，目前主要集中对阀井、连接站等节点进行管理，而对于管线工程划定的管理和保护范围，一般的管理单位权责不对等，未能实现有效管理。其次，工程建设已经使用了国有和集体的大量土地，在建成后如复垦，则能实现原用地功能，农民或农村集体可以此谋生或扩大再生产，但如果全部按永久征地征收，不仅原土地所有者的利益被侵占，也加大了工程建设的拆迁占地投资，不利于工程前期审批及落地实施。而永久占地面积的加大，将使未来的用地规划面临更多的限制和困难。

2 空间利用对策研究

基于“山水林田湖草”生命共同体理念，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑自然生态各要素：山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，进行整体保护、系统修复、综合治理。工程征地涉及民众切身利益，所有国土空间的保护、开发和利用活动，应按照规划确定的区域、边界、用途和使用条件等进行统筹考虑。在土地资源紧缺、人口密集的地区，单一和固化的模式已经不能满足和谐社会发展的需要。

在新形势下，可从国土统筹、利益共享的广度视角出发，以更新的理念、更高的站位来理解和思考面临的困境，将同一土地上的不同使用者通过搭建一种利益共享的机制进行联结绑定，打破各方利益固化的模式，以共享的思路进行分配和协调，形成合作共赢、相对平衡的利益共同体和责任共同体。

2.1 土地产权与所有者利益共享

目前，农村土地按照“土地确权、两权(所有权和使用权)分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，依据土地有偿使用的原则，在保证所有者利益的同时也确保了工程的管理及安全运行。对于明挖管线施工期的临时占地，以及建设完成后管顶上部划定的保护范围的土地，可明确土地所有权归农民或农村集体所有，而不同位置、用途和价值的土地使用权，在管理单位、土地所有者和第三方之间，建立长期收益与生态保护补偿机制，通过合理协商确定利益分配模式，达到一种动态的利益平衡，形成一种比临时占地享用更高权限的“临时占地+”的协作机制。

农业用地的所有者拥有土地，可进行原始用途和一定限制范围内的生产，但需保证管理单位进出、日常巡检及应急抢修，将各方权利、义务、期限、费用及罚责在协议中予以明确约定，同时，政府或第三方通过设置相应年限的补贴作为补充。

此方案可以避免征用土地的长时间闲置，工程投资也未增加。对于愿意拆迁且能达成协议，具备拆迁条件的临时性或永久性建筑物，也可在工程中实施拆迁，并在计列投资时纳入该部分拆迁补偿费用。

2.2 工程用地与总体规划衔接融合

工程占地一般为条带状占地，如不与区域的土地总体规划和产业导向相衔接，将使国土资源形成严重的条块分割，同一行政区不能实现整体统一的规划。基于此，在工程线路走向确定的前提下，管线可与不同的功能区边界平行布置，由此产生的占地范围与今后的功能区划相匹配，可在一定程度上减少工程对总体规划的掣肘。

目前，城市综合管廊即为这种理念在现实中落地的一种集中体现。传统的城市管道设置随意度较高，对城市地下空间的占有率较大，综合管廊是建于城市地下用于容纳两类及以上城市工程管线的构筑物及附属设施，是城市市政基础设施管线敷设的形式之一，将电力、通信、燃气、给水、热力、排水等多种管线集约化铺设在隧道空间中，与地铁建设、河道改造、老区改造和道路建设等相结合，能有效地利用城市地下空间和促进城市规划，在很大程度上节约了土地资源，属于国家层面大力推行的重点建设工程。引调水管线进入城市区域，应尽可能地形成或纳入综合管廊，共同分担建设费用。

2.3 工程建设与周边居民利益共享

当工程占地主要为郊区及近郊区集体土地时，就土地性质而言，工程完工后将改变土地的性质，管线上部及其一定范围的土地使用实质上转变为“限制使用”。工程建成后，在管线及其保护范围内土地的开发使用，均应以保证工程安全为首要条件。以集体土地特点来说，限制了其土地使用性质及今后增值幅度，加大了集体在该范围内使用固有土地的成本，该部分土地实质上已经具有市政公共用地特点，对该部分土地永久征用存在客观的合理性。

随着人们对美好生活向往的需求不断提升，需要从公众利益和现实获得感出发进行重新考量，如管道上部的用地可结合居民的日常生活需求，通过布置休闲公园、避难场所、绿化带等，将这类有所限制的用地转变成功能类用地，使工程建设成果更多地惠及工程沿线居民，与周边居民利益共享。

3 结 语

本文结合水利工程中的引调水工程案例及实践，对现有用地模式存在的建成后难以复垦、土地规划利用限制及管护难等诸多问题进行了分析，以“山水林田湖草”生命共同体理念为指引，从利益共享视角出发对空间利用对策进行梳理分析，以更新的理念、更高的站位解构当前面临的困境，提出工程用地与总体规划衔接融合、工程用地与总体规划衔接融合、工程建设与周边居民利益共享等对策措施，探索了水利工程占地的国土保护修复有效模式，为占地空间规划及高效利用提供了有益可行的思路和方法。今后需配套相应的政策和规划，协调各级政府部门和利益相关方，在工程实践中积极推动落实。