规制体制机制的学理性探析

马颖超

摘要：纵向上进行学理性观察，社会制度体系可分为规制、体制、机制三个层次，三者有天然联系，也有显著区别。横向上进行学理性思忖，社会制度体系可分为第一部门（政府）规制体制机制、第二部门（企业）规制体制机制、第三部门（社团）规制体制机制三个维次，三者相互制约，相得益彰。此研究，对社会制度体系的改革和完善，具有一定的启迪价值。

关键词：规制；体制；机制；制度

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.23.069

通过搜集规制、体制和机制的现有研究文献发现：规制、体制和机制位于社会制度体系的不同层面。规制居于宏观层面，决定社会结构，具有相对的稳定性；体制居于中观层面，表彰社会形式，具有一定的演进性；机制处于微观层面，推动社会运行，具有较大的变动性。基于此，本文拟对规制、体制和机制的本质属性、内在联系与相互区别加以探讨。

1规制体制机制的纵向考察

1.1制度层次结构

1.1.1规制及结构

（1）按级次，规制分为宏观规制、中观规制和微观规制。宏观规制是根本规制，属于国家职能的最高规范，主要包括政治规制、经济规制、文化规制、社会规制等，是政治、经济、文化、社会等的总体规范，与一定的生产力发展水平相适应，是经济基础与上层建筑的矛盾统一体。中观规制是基本规制，属于国家职能部门的规范，包括财税规制、金融规制、科技规制、教育规制、医疗规制、社保规制等。微观规制是具体规制，属于部门职能单位的规范，主要包括企业制度和行政事业单位制度，分为劳动工资规制、财务会计规制、收入分配规制等。

（2）按内容，规制分为政权规制、产权规制和人权规制。政权及政权规制、产权及产权规制、人权及人权规制构成现代社会的三大支点。第一，政权规制与产权规制。政权规制与产权规制是整个社会的两大基本规制。前者总体与宏观规制相吻合；后者大致与微观规制相匹配。第二，人权规制是政权规制和产权规制的基础。政权规制协调政权实施或产权规制协调产权交易的过程，实质上是一个指导行为主体之间的成本分摊和收益分配的人权规制过程，换言之，政权规制或产权规制的本质是指导政权实施或产权交易主体之间风险分担和利益分享的人权规制体系。

（3）按程度，规制分为正式规制和非正式规制。前者是遵循一定目的和程序有意识地创造的，居于规制体系的核心，如政权规制、产权规制、人权规制等。后者是人们在长期实践中无意识地形成的，是规制体系不可或缺的，如价值观念、伦理标准、道德界线、风俗约定等。

（4）按形成过程，规制分为自然演进规制和人为设计规制。前者是市场主导演进的结果；后者是政府引领设计的结果。主要区别有：第一，自然演进过程基于所有行为当事人通过不断讨价还价和反复博弈，能够达到帕累托均衡；人为设计过程往往只征求少数行为当事人的意见，将多数行为当事人排除在外，很难达到帕累托最优。第二，自然演进过程能够摆脱社会精英理论观点与政策主张的影响；人为设计过程容易遭受既得利益集团的左右。第三，自然演进过程强调法治、个体自由和价值选择；人为设计过程强调人治、集体意志和价值选择。

（5）按性质，规制分为政令性规制和法令性规制。前者是以行政命令、政策、规章方式表彰的制度；后者是以行政法规、法律方式体现的制度。值得一提的是，规制之所以对行为当事人具有约束力，是因为规制内生有效执行力，并以强制力为实施保障。同时，规制并非静态的条款文字，若在执行过程中不能实现其动态的约束作用，则会成为僵死教条。当且仅当规制的执行力对行为当事人起到规范作用时，规制才能从条款文字中升腾出来，引导人们行为。

1.1.2体制及结构

体制是以组织结构为载体的规制。尽管这种组织结构不一定是法人，如企业集团、联合体、区域经济板块等，但只要这个组织结构具有从上而下的人事关系，就会有相应的体制，如企业集团体制、国家高新区体制等。因此，体制是在规制的框架内，各组织结构在职能部门设置、领导隶属关系、管理权限划分等的方法、形式、体系的总称。

一般来说，有什么样的规制，就有什么样的体制。如与宏观规制相应的是政治体制、经济体制、文化体制、社会体制等；与中观规制相应的是财税体制、金融体制、科技体制、教育体制、医疗规制、社保体制等；与微观规制相应的是劳动工资体制、财务会计体制、收入分配体制等。正因为如此，体制也分为宏观体制、中观体制和微观体制。

体制通常分为正统体制和边缘体制。正统体制也称“体制内”，是指那些在社会体系中起主导作用的组织结构制度，如国家机关、事业单位、上市公司等属于“体制内”单位，公务员、教授、上市公司高管等属于“体制内”人员，高工资、高福利、高保障、高安全感、高社会地位等属于“体制内”工作特征。边缘体制也称“体制外”，是指那些在社会体系中处于被动地位甚至被边缘化的组织结构制度。体制内和体制外的划分是我国经济转轨时期出现的一种特有现象，至少有两个弊端：第一，体制内明显优于体制外，直接造成社会不公平；第二，体制内与体制外之间存在一个灰色地带，容易滋生寻租性腐败。

1.1.3机制及结构

机制是以要素互动为机理的体制。从这个意义上讲，机制不过是在体制阈值内，某组织结构各要素（或各组成部分或各环节）相互影响、相互制约、相互作用的程序、方式、技术的总称。既然有什么样的规制，就有什么样的体制，那么，有什么样的体制，就有什么样的机制。如从行政体制到行政机制、从金融体制到金融機制、从工资体制到工资机制等。

机制一般分为自组织机制和他组织机制。若各要素互动的力量来自组织结构内部，按照相互默契的某种规则，各尽其责，步调协调，能够自发组织起来，自动获得空间、时间、功能的有序结构，称为自组织机制；若各要素互动的力量来源于组织结构外部，需要依靠外部指令才能组织起来并发挥功能，称为他组织机制。如同市场在社会资源配置中起决定性作用一样，自组织机制在社会体系中起决定性作用。经济、科技、文化、社会发展的动力和活力，归根结底来源于无数主体的自组织机制。

1.2制度层次关系梳理

1.2.1规制与体制

规制与体制的相同之处表现在：一是社会职能相同，均与劳动力、资本、土地、技术、信息等一起，构成社会生产要素。二是社会目标相同，均为了体现政治意图、促进经济增长、支持文化繁荣和推动社会进步。三是社会属性相同，均取决于一个社会的根本性质及其所决定的政治、经济、文化、社会本源等。四是社会基础相同，均来自有关的国家法规和社会公理。规制与体制也有明显的差异。

（1）内容与形式的关系。规制是总体内容范畴，体制是表现形式范畴。第一，规制决定体制并通过体制表现出来。规制规定了总体内容，决定体制的根本方向、基本框架和主要特点；一种规制不通过一定体制，无法表现自己。第二，一种规制可以通过不同的体制表现出来，如社会主义经济规制可采取计划体制，也可采用市场体制；特别地，一种规制在不同时期表现为不同的体制，如资本主义的重商主义、自由资本主义、垄断资本主义和国家资本主义。第三，不同规制可采用相同或类似的体制，如民主共和体制资本主义可采用，社会主义也可采用。

（2）目的与手段的关系。规制是目的，体制是手段。一般来说，目的确定以后，尽管手段可以多样，但手段只有与目的保持一致，才能发挥规制功能及其效应。

（3）促进与反哺的关系。规制约束可以规范体制运行，体制运行可以优化规制约束。规制落实离不开体制保障，体制保障可以保证规制落实。

（4）原则性与灵活性的关系。规制的权威性、强制性和相对稳定性，决定了规制的原则性，不能朝令夕改；体制是规制形之于外的表现形式和实施方式，是相对灵活的，必须随着规制创新而不断改革，将规制条款具体化，增强规制的可操作性，促进规制的巩固、发展和完善。

1.2.2体制与机制

体制与机制也有一些相同点：一是运行轨迹大致相同，否则，会出现体制阻碍机制或机制干扰体制的现象。二是最终目标趋于一致，都是为了促进机制完善。三是变化方向互相照应，改革体制必同时转换机制，转换机制必同时改革体制。四是社会本质基本吻合，同一体制下只有同一机制，如计划体制和市场体制是两种不同体制，需要采取相应的计划机制和市场机制。体制与机制也有显著的区别。

（1）结构与程序的关系。体制是结构，侧重于客观实际；机制是程序，侧重于主观愿意。

（2）组织与运行的关系。体制的关键词是组织，如组织体系、人员、权限、层次等，要求科学组织；机制的关键词是运行，如运行要素、关系、动力、活力等，要求良性运行。

（3）稳定性与连续性的关系。体制要求组织结构具有相对稳定性；机制要求运行程序具有较大连续性。

（4）先改革与后转换的关系。同一方面的体制改革和机制转换的效果需要经过时间检验，且有先后顺序。先有体制改革，后有机制转换。

总之，规制中包含体制和机制，体制和机制是规制的精髓；机制内含于规制和体制之中，规制和体制要通过机制才能发挥有效作用。三者良性互动，确保企业可持续发展。

2规制体制机制的横向思忖

2.1制度维次剖析

2.1.1政府规制体制机制

政府有常义和广义之分。常义政府是指各级行政机关及特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位等，广义政府还包括相应级别的党委、人大、政协、司法、检察、军事机关等。政府是公共资源投入的市场主体，并扮演着领导、规划和协调的角色。

（1）政府规制。政府规制以政权为主线，以宪法为依托，以国家治理为载体，以一定行政理念为指导，有关行政机关的产生、职能、权限、组织结构、领导机制、活动规程等的准则体系以及政府体制内各权力主体的关系形式，包括政权规制、信用规制、组织规制、领导规制、分配规制、选举规制、薪酬规制等，其中政权规制是政府规制的根本，政府规制的实质是政权规制。政府规制通常有两种存在形式：一是行政规制，偏重于国家政权组织和国家立宪制度，如总统制、内阁制或议会制、君主制和共和制。二是政治规制，偏重于国家政权本质和国家统治制度，如奴隶制度、封建制度、资本主义制度和社会主义制度。

（2）政府体制。一是行政体制，是政府行政权力的划分、行政机构的设置、行政职能的行使等各种要素和关系的总和，通常分为行政权力体制、政府首脑体制、中央政府体制、行政区划体制等。与行政体制并列的是经济体制、文化体制等。二是政治體制，是政权组织形式、政府组织机构、行政管理体制等的总和。与政治体制并列的是社会体制、宗教体制等。

（3）政府机制。一是行政机制，主要是弥补市场缺陷、纠正市场错弊、消弭市场冲突、激励市场发育、引导市场交易等，是实现政治、经济、社会、文化、生态协调发展的基本机制，要防止无效干预和过度干预两个倾向。二是政治机制，分为民主政治机制和非民主政治机制，两者的根本区别是前者拥有一套完整的民主程序。从外在形态看，政治机制由政治制度和政治程序构成。前者从静态上制约政治生活，后者从动态上制约政治生活。从内部关系看，政治机制由政治结构和政治功能构成。

2.1.2企业规制体制机制

企业按产权性质分为国企和私企，企业按行业性质分为工商企业和金融企业，前者对居民销售货物或服务，后者对政府、工商企业和居民销售金融产品。

（1）企业规制。企业规制以产权为主线，以企业章程为依托，以管理为载体，以生产经营为主题，解决的是企业产能和效益问题，至少包括产权规制、契约规制、信用规制、组织规制、分配规制、预算规制、薪酬规制等，其中产权规制是企业规制的根本，因此，企业分为个人独资企业、合伙企业和公司企业。

（2）企业体制。企业体制以组织为基础，以管理为依托，以领导关系协调为载体，解决的是企业权利和责任问题，至少包括组织管理体制、信用管理体制、领导管理体制、分配管理体制、预算管理体制、薪酬管理体制、业绩评价体制等，其中组织管理体制是企业体制的根本。

（3）企业机制。企业机制以决策为基础，以激励和约束为依托，以监督和控制为载体，以效率为目标，解决的是企业动力和活力问题，至少包括决策机制、预算机制、激励机制、监控机制、考评机制等，其中决策机制是企业机制的根本。

2.1.3社团规制体制机制

（1）社团规制。社团规制以契约为主线，以社团章程为依托，以自律为载体，以中介服务为目的，解決的是政府失灵和市场失灵的问题，包括契约规制、组织规制、注册登记规制、社会承诺规制、捐赠审计规制、违纪通报规制等，其中契约规制是社团规制的根本。

（2）社团体制。政府职能的转变，企业职能的明晰，使社团成为社会建设的重要力量。从根本上讲，现代社团体制的建立，有利于社团健康发展，充分发挥社团的积极作用。一个结构完整的社团体制至少包括自律管理体制、监管体制、治理体制、问责管理体制、业绩评价体制、政府或企业支持体制、与政府或企业合作体制等，其中自律管理体制是社团体制的根本。

（3）社团机制。政府机制是公共选择机制，旨在提供公共物品或服务；企业机制是私人决策机制，旨在提供私人物品或服务；社团机制是自愿参与机制，旨在提供企业不愿做不敢做、政府不能做不宜做不该做的自愿公益服务。一个功能健全的社团机制至少包括业务指导机制、交流合作机制、价格协调机制、帮助诉讼机制等，其中业务指导体制是社团机制的根本。

2.2制度维次关系整合

（1）政府与企业。

许多学者用政府与市场的关系代替政府与企业的关系，是不对的。政府与市场的关系中，有政府与企业的关系，也有政府与居民、社团的关系。政府与企业的关系中，政府应当扮演的角色大致分为三种：一是“保护型政府”，产生于自由资本主义时期；二是“干预型政府”，对应于垄断资本主义时期；三是“引导型政府”，发轫于新兴工业化国家。第三种是在自觉和主动的选择中建立起来的，服务于追赶发达国家的目标。

（2）企业与社团。

企业与社团之间有一种休戚相关、荣辱与共的关系。企业作为社会成员的“生命共同体”，应当为社团承担更多的社会责任。环境保护、卫生安全、商业道德等是企业的生产责任；经济发展、缴纳税款、居民素质等是企业的社区参与责任；提高雇员福利待遇、改善雇员工作条件、尊重雇员参与权利等是企业的劳动关系维护责任。事实上，从诞生的那一天起，企业就背负了难以推卸的历史使命，如经济责任、法务责任、伦理责任、慈善责任等。另外，社团作为企业的“中介机构”，应当为企业创造更好的营商环境。毋庸置疑，关心和爱护企业，支持企业成长，为企业营造公平公正公开的市场竞争环境，是社团义不容辞的历史责任。

（3）政府与社团。

政府与社团的关系实质上反映了国家与社会的关系，主要有四种典型关系：一是“强国家、弱社会”；如俄罗斯；二是“强国家、强社会”，如美国；三是“弱国家、强社会”，如沙特；四是“弱国家、弱社会”，如缅甸。中国介于美国和俄罗斯之间，属于“强国家、中社会”。随着政府体制改革和社团体制建设的推进，随着政府职能的转变和社团作用的加强，政社分开力度会加大，政府与社团的关系，能够在一定程度上平衡政府权力，促进政府治理，提升政府效率，弥补政府失灵。

总之，从政府、企业、社团三股社会力量的对比看，我国改革开放前处于“强政府、弱市场、弱社会”状态；改革开放后逐步呈现“强政府、强市场、弱社会”格局，未来的发展目标无疑是“高效政府、有序市场、活力社会”。

参考文献

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