风景名胜区总体规划编制的新形势与变革趋向探讨

刘红纯 邓武功 王忠杰 陆地

1 研究背景与研究思路

1.1 研究背景

针对世界上独树一帜的中国风景名胜区，其规划实践与研究已持续40余年，在“实践-理论-实践”的循环反馈中，已形成比较成熟的风景名胜区总体规划技术框架。在中国生态文明建设的新时代，随着以国家公园为主体的自然保护地体系建设的推进，风景名胜区及其总体规划需贯彻国家发展新思想、新理念，适应新的管理要求，与时俱进，不断变革。自2018年自然保护地体系改革以来，虽然对于风景名胜区的性质定位、功能特色、发展历程[1-6]等方面的研究已有共识，但由于风景名胜区整合优化工作尚未完成，在新时期如何进一步管理好风景名胜区仍在探索之中。风景名胜区总体规划作为管理的重要抓手，各地对此有着迫切的实际需求，同时也出现了一些问题，如何引导新时期的风景名胜区总体规划编制是当前亟待研究的议题，它对即将到来的新一轮大量总体规划编制工作具有指导意义，有利于风景名胜区改革乃至自然保护地体系建设工作的稳步推进。

1.2 研究思路

新时期风景名胜区总体规划如何编制？首先，其逻辑起点依然是如何认识风景名胜区，提炼风景名胜区的突出特色，这是风景名胜区总体规划编制的立足点；其次，要确立风景名胜区总体规划的核心要求，这些要求不会随着形势的变化而变化，要一以贯之地坚持；最后，要融合新时代发展形势进行变革，要从生态文明、文化自信、自然保护地体系、国土空间规划、管理等视角审视新要求。本研究基于以上研究思路进行探讨，提出新时期风景名胜区总体规划的变革趋向（图1）。

1 研究思路Diagram of research idea

2 风景名胜区及其总体规划特点

2.1 风景名胜区的突出特色

风景名胜区是国家形象的典型代表，也是展现国家文化自信的重要载体之一。中国56处世界遗产中有39处与风景名胜区有关，占比约69.6%。风景名胜区是世界认识中国的窗口，是传播“人类命运共同体”“人与自然和谐共生”“文化自信”理念最好的载体之一，为探索人与自然的关系提供了中国智慧和中国方案，具有鲜明的中国特色。

2.1.1 遵循人与天调的理念

人类早期因敬畏自然而产生自然崇拜，开展了祭祀自然神的宗教和人文活动。《礼记·王制》记述：“天子祭天下名山大川，五岳视三公，四渎视诸侯。”随着人类更加主动地利用自然，关于人与自然关系的哲学思想也不断涌现，管子主张“人与天调，然后天地之大美生”，老子主张“道法自然”，孔子主张“知者乐水、仁者乐山”，这些都是中国风景名胜区形成的思想源泉。此后，人们对自然的认识不断加深，开始以审美的态度欣赏自然山水，“相看两不厌，只有敬亭山”，达到物我两相融。最终，中国人在对待人与自然关系方面，主张“人与天调”“天人共荣”[7]，这也是风景名胜区遵循的理念，它与社会主义生态文明观高度契合。社会主义生态文明观强调自然规律的客观性和先在性，既认可自然界的优先性，又允许人类在正确认识这种客观规律的基础上，充分发挥主观意识的能动性，通过合理、有限的物质变换，达到“人与自然的统一性”，这是一种弱式人类中心主义①的价值观[8]，是更加符合生态文明时代需要的哲学理念。因此，人与天调的理念在当代表现为人与自然和谐共生，两者是一脉相承的关系，它摒弃了人与自然的“二元对立”，具有传承性和时代性，应予以坚持和发扬。

2.1.2 自然与文化互融共生

中国风景名胜区起源于名山大川、邑郊游憩地和社会“八景”活动[9]，与中华文明历史进程密切相连，五千年的人民耕耘，五千年的文化浸润，风景名胜区成为深沉中华大地上的靓丽风景。在漫长的发展过程中，山水文化、宗教文化、经济社会发展作为三大主要动力，推动着中国风景名胜区不断成熟。至清代，全国性的风景名胜区已有百余个，各级地方性风景名胜区也全面发展，并形成体系[10]。可以说，风景名胜区是中国壮美国土景观的突出代表，在中华文化的滋养下，最终形成了区别于其他保护地的最突出的资源特征——自然与文化高度融合。现有的244处国家级风景名胜区中，除个别风景名胜区外，都有着各具特色的文化内涵[2]。

2.1.3 资源与功能复合多样

风景名胜区资源要素丰富，既有优良的生态环境，也有悠久的历史文化，既有优美的风景，也有较多的城乡建设、城乡人口和农业生产，这使风景名胜区具有复杂的人地关系和空间关系，成为涉及自然科学、人文社会、技术工程三大领域的地域综合体[9]。因而其功能也呈现多样化特征，包括生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等多重功能，体现了保护和利用双重特征。《风景名胜区条例》明确指出风景名胜区的设立目的是“有效保护和合理利用风景名胜资源”[11]。这也使得很多风景名胜区所在地区成为乡村振兴、绿色发展、脱贫致富的典范，成为“两山”转化的核心依托。

2.2 风景名胜区总体规划核心要求

2.2.1 保护自然文化资源

自然生态环境是风景名胜区的本底，在空间上占主体地位，在总体规划中要把该保护的地方都保护起来，执行最严格的生态环境保护制度，防止以牺牲资源环境为代价给开发建设让路。风景名胜区保存了大量珍贵的文化遗存，“自然与文化高度融合”所形成的文化景观乃中国独创，是风景名胜区的核心与灵魂。规划要站在文化自信的高度，保护好、传承好风景名胜资源。

2.2.2 展示自然文化美景

当前，应按照人与自然和谐共生的要求，为人民提供最美的风景、最优质的生态产品，这是建立风景名胜区制度的主要目的之一。因此，风景名胜区规划要满足人民访胜猎奇、饱览美景等游览欣赏需要，满足增长学识、陶冶情操、回归自然等精神享受需要，满足开展科研、科普、文化体验、自然教育等教育活动需要，以及娱乐休闲活动需要。

2.2.3 统筹平衡多方关系

风景名胜区总体规划是所有自然保护地中综合性最强的一类规划。《风景名胜区条例》明确提出了保护、建设、管理等方面的具体规定，由此可见，风景名胜区总体规划既是保护规划、建设规划，也是管理规划。它强调多学科融合，在科学研究的基础上，对资源保护、风景游赏、旅游设施、基础设施、城镇建设、乡村振兴等进行科学合理的统筹布局。

因此，风景名胜区总体规划既要保护绿水青山，但又不能按照单一的生态保护思维舍弃经济发展，而是要践行绿水青山就是金山银山的理念；既要建设美丽城镇和乡村，促进当地经济发展，推动风景名胜区及周边群众脱贫致富，但又不是经济开发区，不能按照单纯的经济思维核算成本与效益，而是要将生态保护与经济发展统筹起来；既要充分发挥其旅游发展潜力，提供丰富的旅游休闲产品，但又有别于一般的旅游开发景区，要对旅游产品类型进行严格筛选；既要配置合理的服务设施和基础设施，又要严格管控重大项目建设。总之，风景名胜区总体规划要着重把握好多方平衡关系。

3 风景名胜区总体规划编制面临的新形势

2019年自然保护地整合优化工作开展以来经过多轮讨论，对于风景名胜区的性质与价值定位已形成共识，即风景名胜区是自然保护地体系中的一种特殊类型，是最具中国文化特色的自然保护地，“自然与文化高度融合”仍是其资源特色，人与天调仍是其基本理念，保护与利用的双重属性仍然存在。但时代在向前，要从新的视角认识新形势对风景名胜区提出的新要求。

3.1 生态文明视角：统筹山水林田湖草系统保护

建设生态文明是历史责任也是人民需要。自然生态是风景名胜区的主体空间资源，风景名胜区是全国整体生态环境的重要组成部分，在当前生态环境质量不断恶化、须大力治理的历史时期，对山水林田湖草系统的保护要求应在风景名胜区总体规划中得到进一步强化，确保重要自然生态系统和生物多样性得到系统性保护。同时，按照“两山”理论要求，为人民提供高质量生态产品，满足高品质精神文化需求，促进经济绿色发展，建设美丽中国。

3.2 文化自信视角：保护传承历史文化遗产

风景名胜区包含了众多文化类型，可谓中国山水文化的集合地。保护好历史文化遗产是文化自信的基础，而文化自信是“四个自信”的基础。这要求风景名胜区总体规划更加注重历史文化真实性、完整性的保护，加强对历史文化的挖掘、保护与展示，避免拆真建假、过度利用、破坏历史文化遗产本体及其景观环境等行为。

3.3 自然保护地体系视角：明确风景名胜区的功能定位

建立自然保护地体系就需要区分各类自然保护地的差异。按照“保护自然、服务人民、永续发展”[12]的目标，各类自然保护地的管理目标应以保护自然为主，兼顾服务人民，同时也各自有所侧重（图2）。应注重两方面的区别：一是在生态保护重要性方面，一般遵循国家公园的重要性高于自然保护区，自然保护区高于风景名胜区和自然公园的内在逻辑；二是在人为活动管控方面，旅游开发的强弱和利用方式是区分各类自然保护地的一个关键指标，国家公园和自然保护区可开展受严格限制的游憩体验活动，森林公园、地质公园、湿地公园和海洋公园可以是生态旅游兼顾大众旅游，风景名胜区则应是大众旅游兼顾生态旅游[13]。因此，从功能作用的角度，风景名胜区是自然保护地体系中进行旅游利用、服务人民的核心类型。根据国家统计局的统计数据，2021年中国人均国内生产总值达到80 976元，超过世界人均水平；城镇人口91 425万人，占比64.7%[14]。中国城镇人口已占主体，人民消费能力大大提高，更加追求高质量生活。未来，风景名胜区总体规划要发挥好风景名胜区的功能作用，为人民提供游览欣赏、自然教育、文化体验、休闲娱乐、康体度假等各类旅游服务。

2 自然保护地体系与功能定位System and function orientation of natural protected area

3.4 国土空间规划视角：衔接两规编制要求

按照国土空间规划体系构成，风景名胜区总体规划属于专项规划。因风景名胜区总体规划审批级别高，又是特殊的资源保护地区，国土空间总体规划并不能完全覆盖风景名胜区总体规划的内容，需要2个规划充分衔接。应重点处理好两方面的关系。一是与3条控制线的关系。由于很多风景名胜区是生态、景观、文化、乡村、城镇的综合体，永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界3条控制线在风景名胜区中处于共存状态（图3），不应简单地将风景名胜区与生态保护红线相对应。因此，在风景名胜区整合优化中，属于生态功能极重要、生态脆弱的区域，可以划入生态保护红线，其他区域不划入生态保护红线。二是与国土空间用地的关系。按照国土空间规划体系，未来所有土地都要纳入国土空间开发保护“一张图”管理，因此，在编制风景名胜区总体规划时应当与县级以上国土空间总体规划充分衔接，避免规划用地尤其是建设用地“两张皮”问题。

3 风景名胜区与“三线”关系Relationship between scenic and historic area and “three control lines”

3.5 管理视角：推动规划解决实际难题

规划要有针对性和可操作性，当前有4个重点问题对其影响较大。1）重大建设工程项目与总体规划的关系问题。目前政策要求重大建设工程项目必须论证通过后纳入总体规划一并上报，未纳入总体规划的重大建设工程项目则在规划期内无法再行论证。这会导致部分重大建设工程项目虽为国民经济社会发展所需，但因在风景名胜区总体规划中无法预测而不能实施，反过来也会影响总体规划的顺利编制以及对实际管理的指导。2）关于风景名胜区的范围问题。经过几十年的发展，很多风景名胜区的内外环境都发生了重大变化，积累了比较多的矛盾，还存在多类规划重叠现象，这些问题必须予以解决，结合“三区三线”管理要求和风景名胜区整合优化政策，风景名胜区范围边界如何优化调整就成为当前需要深入研究的现实问题。3）规划内容问题。作为国土空间规划体系中的专项规划，风景名胜区规划管理的重点是资源保护与利用，与之相关性弱的规划内容不宜过细，否则会与其他专项规划冲突且实际作用有限，可通过编制其他专项规划来支撑管理。4）城市型风景名胜区管理难题。在全国国家级风景名胜区中，有约1/3属于城市型风景名胜区，它是风景名胜区的一个重要类型，人为活动多且频繁，尤其与城市建设和国土空间规划关联性极强，未来更需要精准、精细、有针对性的规划管理。

4 新形势下风景名胜区总体规划编制变革趋向

4.1 延续综合性规划特点

未来无论如何变化，风景名胜区仍将是一个人口众多、资源要素和功能复合多样的地域，对其既要加强保护也要使之服务于人民新需求，因此必须对风景资源保护、生态保护、乡村建设、旅游发展、经济社会发展等各方面进行综合管理，才能实现管理的有效性，这就需要包含以上各方面内容的综合性总体规划做支撑。现代风景名胜区制度经过40余年的实践，目前已经形成了适合中国国情的有效管理模式，即属地化综合管理模式，未来仍应继承和发展。风景名胜区总体规划的综合性特点，与该管理模式相辅相成、相互支撑，理应得到进一步强化。

4.2 深化生态保护内容

良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。风景名胜区的空间主体是自然环境，总体规划应充分做到坚持生态保护优先，并将其贯穿到保护分区划定、旅游发展、乡村建设、设施建设等各个方面，避免出现保护与利用的二元化认识和空间上的二元化对立。在空间上应将真正生态优良、严禁人为干扰的区域，划入风景名胜区的资源保育区或生态保护区。在规划内容上，应加强对生态系统和生物多样性的调查与评价；针对生态特点细化专项保护规定与措施；对遭破坏地区提出生态修复措施；落实野外巡护、科研与监测要求等。

4.3 强化历史文化保护传承

中国的山水是人文山水，历史、宗教、民俗、诗词、书画等早已融入风景名胜区的一草一木。文化景观作为风景名胜区的核心与灵魂，未来的风景名胜区总体规划要从保护文化景观遗产的角度，加强人文资源的整理与挖掘，提炼历史文化价值，划定文化景观保护区域，明确历史文化保护规定，提出历史文化展示与活化利用的合理方式，实施保护管理监测，必要时应编制文化景观保护专项规划。

4.4 加强人为活动管控，实现人与自然和谐共生

未来，在风景资源保护与生态保护双重要求下，风景名胜区总体规划将更为注重加强资源与空间管控，合理利用风景名胜区资源，实现人与自然和谐共生。1）要注重风景名胜区的内外分工，即区内以保护和游赏功能为主，区外以服务设施建设为主，实行“区内游，区外住”“山上游，山下住”“沟内游，沟外住”的发展模式。2）要注重风景名胜区内的功能分异，不同的资源价值空间应匹配不同的功能，将严格保护、风景恢复、游赏利用、设施建设、经济社会发展等保护利用要求不同的区域明确区分开来。3）在资源利用上，按照“两山”理论，对绿水青山进行“梯度转化”，资源价值越高则利用强度越低，甚至不利用，资源价值低的区域则可适当提高利用强度，匹配相应的设施与旅游活动。4）管控风景名胜区内的景观形象，各类建设宜藏不宜露、宜散不宜聚、宜低不宜高、宜淡不宜浓、宜中不宜洋[15]，与自然景观环境及地方传统建筑风貌相协调。5）依据资源特点加强旅游业态研究，增强自然教育服务内容，尽可能为游客提供高品质、综合性的优质生态产品和旅游休闲服务。

4.5 重视范围研究，解决历史遗留问题

风景名胜区目前主要存在与城镇发展建设空间重叠、矿业权处置以及保护地交叉重叠等问题，需要对风景名胜区范围进行合理地优化调整以解决历史遗留问题。1）要维护风景名胜区范围的严肃性和权威性，这是一个大的原则。以国家级风景名胜区为例，其范围划定是省级人民政府向国务院做出的承诺，具有严肃性和权威性，不得随意调整，确需调整范围的，必须纳入总体规划审批；2）风景名胜区范围优化调整，要以资源完整性和管理有效性为基本原则，找到资源保护与城镇建设、经济发展的平衡点，而非一味地将发展建设地段调出风景名胜区了事；3）城镇发展建设区域、矿业权可作为重点研究对象，永久基本农田、人工商品林、村庄等在保护利用性质上与风景名胜区冲突较小，属于次要研究对象，但对其都应慎重研究并进行专题论证；4）要将解决历史遗留问题与违规建设区分开来，避免“以调代改”。

4.6 精准空间落位，纳入“一张图”管理

编制风景名胜区总体规划，一方面，要明确保护分区、功能分区与3条控制线的对应关系，确定清晰的空间边界，要明确永久基本农田的保护与管理要求，要符合生态保护红线的管控要求；另一方面，风景名胜区用地分类要与国土空间用地分类对应，并以第三次全国国土调查的现状用地为基础，明确风景名胜区各类用地的性质、规模与空间边界，明确建设用地及其管控要求，相关保护要求和建设用地安排应纳入县级以上国土空间总体规划。此外，编制国土空间规划时还应充分考虑风景名胜区的保护要求和发展需求，考虑风景名胜区对城乡发展和经济发展的带动作用，为风景名胜区总体规划编制预留一定的发展空间。

4.7 精简实施性弱的内容，突出规划管理重点

从实践经验看，目前风景名胜区总体规划中一些内容专业性很强，需要编制专项规划才能更好地指导规划实施和项目建设。若将此类专项规划完整纳入风景名胜区总体规划，则总体规划会比较“臃肿”。因此，这些规划内容在总体规划中可适当精简，如在总体规划中对综合防灾避险设施、基础工程设施等主要提出选址、布局、规模的原则规定及禁止事项，具体内容则由相应的专项规划进一步落实。此外，一些名山大川和知名的风景名胜区发展比较成熟，已经过了集中发展建设时期，这类风景名胜区的总体规划应跟随实际管理需要，加强有关事务性管理的内容，通过规划提升事务管理手段，更好地体现总体规划作为管理依据和管理抓手的作用。

4.8 捋顺重大建设工程项目与总体规划的关系，契合发展实际

重大建设工程项目制度是在总体规划不能完全适应经济社会长远发展情况下的补充制度，它体现了风景名胜区规划管理制度的灵活性，符合中国经济社会发展的实际情况，此项制度应予以保留并进一步改革其管理方式。与风景名胜区相关的重大建设工程项目可分为两大类：第一类是与风景名胜区资源保护、旅游发展直接相关的项目，如索道、缆车等；第二类是与风景名胜区资源保护、旅游发展不直接相关，但对国计民生具有重大作用，占用或穿越风景名胜区的项目，如铁路、高速公路、水库等。从优化制度设计而言，对第一类重大项目，在风景名胜区总体规划中可以对其进行研究和预判，因此这类重大项目应在编制总体规划时同步进行初步论证，建设前再开展详细论证；第二类重大项目因其不可预测性较高，无法在总体规划中明确，应与第一类重大项目区别管理，在建设前对能否避让风景名胜区、选线和建设方式、景观和生态环境影响等开展详细论证，确需在风景名胜区建设的，可履行相关程序后，纳入后续的总体规划修编予以明确，以此快速、准确地协调好与国民经济社会发展规划及其他专项规划的关系，服务经济和社会发展。

5 结语

未来，风景名胜区的整合优化工作将对风景名胜区总体规划带来新的变化，但无论如何，风景名胜区自然与文化高度融合的资源特色不会改变，其多要素、多功能复合的综合地域空间特点不会改变，其保护生态环境、树立文化自信的核心价值导向不会改变。这需要风景名胜区总体规划按照新时代人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山的理念，适应管理新需要与人民新需求，守正创新，为美丽中国建设、自然文化资源地区高质量发展探索风景名胜区新路径，形成新时代风景。

注释(Note)：

① 弱式人类中心主义反对强式人类中心主义将自然视为人类工具、凌驾于自然的价值观，但同时认为，人类不可能避免以人类为中心，不依赖于人类的价值观（或出发点）是不存在的，自然的价值不可避免地要通过文化的透镜来审视。参见参考文献[8]。

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文中图片均由作者绘制。