“放管服”背景下高职院校预算管理改革研究

●吴礼瑾

一、前言

2017年，教育部发布了《高等教育领域“放管服”改革实践操作指南》，高职院校启动了改革。近年来，高职院校在准入和就业环境、职称评价机制、专业设置机制、拨款管理、薪酬分配制度、内部治理等方面进行了改革。取得了一定的成效。此外，部分高职院校已从原来的“全额拨款”方式变更为了“生均拨款”制度，财政供款方式发生变革，解绑了经费来源，办学自主权不断加大。与此同时，市场竞争加剧，运行成本增加，预算管理面临严峻考验。而传统的预算管理模式未与高职院校的战略目标相匹配，预算执行约束力不够，预算绩效管理流于形式，缺乏智能化管理系统，难以实现所有资源（财务资源与非财务资源）的最优化配置。在传统预算管理方式无法满足高职院校现代化发展需求的背景下,推动高职院校预算管变革势在必行。

二、传统预算管理存在的问题

（一）预算编制与战略决策不匹配

《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》于2019年发布，职业教育至此进入了高速发展阶段。根据通知，我国各高等职业技术学校都制定了“服务现代经济体系建设，实现高质量充分就业需要”的战略发展目标，紧跟经济发展趋势，按照市场需求来完善职业培训体系，着力培养优质人才，提升技术技能。高职院校的专项资金呈井喷式增加，预算管理内容愈发丰富。

然而，高职院校在预算管理方面大多存在一些共性问题：一是预算编制水平不高，编制方法单一，对预算变量考虑不足，无法有效消除项目预算部门收入和支出不匹配的情况，编制数据不精准。二是编制预算时重视短期利益而忽视长远发展，致使预算分配时无法平衡短期目标与长期目标的资源配置比例，不能实现资源最优化利用。三是预算编制时占位较低，眼光浅显，仅局限于对可控的财务资源进行预算分配，未将非财务资源纳入预算分配、考核、控制的体系范围内，极大限制了预算思维空间，容易出现各种风险，难以实现可持续、高质量发展。

（二）预算执行刚性约束力不够

很多高职院校在预算管理中缺乏运行绩效反馈机制，“全

（三）预算绩效管理流于形式

目前，高职院校预算执行受人为因素影响严重，具有较大的商量余地，往往到后期经常会出现追加预算资金、随意挪动资金、监督执行不到位等问题，致使预算执行偏差大。虽然在某些高职院校建设了预算管理信息平台，但建设时间较短，信息化程度不高，只能显示各部门的运用情况，并未有报警、禁止等控制程序，出现预算监控不力，预算约束力不强，预算执行随意性大的问题。方位、全过程、全覆盖”的预算管理体系尚未完全建立起来。一是员工对预算绩效管理内容知之甚少，参与度低，预算绩效指标选择质量低，预算绩效内容不完整，预算绩效目标值未进行量化处理，考核标准不明确，考核评价难度大，人为因素多，不能发挥绩效目标对提升绩效管理效果的基础和源头作用。二是预算绩效管理链条未进行系统规划，绩效监控未与加强本年度预算执行、优化项目管理相结合，缺乏预算绩效跟踪流程的系统程序，监控力度有限，效率较低。三是预算绩效评价结果反馈和应用不足，对绩效跟踪发现的问题，未能及时实施“纠偏”，致使预算管理容易忽视教育成本控制和教学资源使用效益。

（四）缺乏先进统一的预算管理智能化系统

为促进大数据技术和全面预算管理的融合，我国很多省份相继出台了很多规范性文件，但在目前的数据建设中，财务数据的涵盖范围不够广，仅涉及经营现金管理、资产管理、资产收付等业务，并未深入研究全面预算管理体系。很多高职院校缺乏系统化思维，针对预算管理各环节的功能需求，会购买不同的预算管理系统，缺乏全流程整合，造成系统的整体性、统一性、兼容性问题，致使预算管理的各个系统无法进行良好衔接，无法有效分配各资源优势。

三、高职院校预算管理改革思路

（一）推动预算管理理念变革

我国各所高职院校的单位性质、资金来源、用工形式、社会功能均与企业存在不同，但不能因此而否决企业先进的财务管理理念，而应该取其精华，将其预算管理方面的先进理念运用到高职院校中来，尤其是在“放管服”背景下，市场竞争异常激烈的今天，更需要稳步增强高职院校预算管理的前瞻性、有效性，提高预算管理的规范化、标准化水平，支撑其现化代发展。

1．预算管理向支撑战略变革。在战略决策方面，各高职院校都有明确的战略部署和规划，但目前的预算管理方式往往只关注短期效益，不注重长远发展，脱离了战略目标，容易造成短视行为，不能进行长期价值创造。因此，预算管理应向支持战略变革，增强预算管理与战略目标的关相关性，根据不同的生命发展周期，将战略总体目标有效分解成年度目标和具体的行动方案，打造从战略目标到战略规划，由规划分解到年度预算，由预算执行到年度考核的紧密衔接流程，增加预算编制的战略足迹，科学配置预算资源，平衡资本结构，推进自上而下的整合协调，指导部门和员工的实际操作，支撑战略实行。

2．预算管理向支持决策变革。高职院校的重大部署和重要决策制定，都离不开数据支持。而预算管理正是建立在财务数据分析、预测的基础上，对于提供准确、高效、多维数据信息有专业优势。尤其是在“放管服”背景下，高职院校的预算管理更应该服务于业务，收集分析事前、事中、事后全流程数据，及时提供专业性、建设性意见，支持理性决策、科学决策。

3．预算管理向全员参与变革。全面预算是现代企业进行财务管理的有效工具，值得高职院校学习、借鉴、应用。目前，高职院校在经费用预算过程中，通常会采用单项控制、单项分析等方式，来确保费用预算的分权管理有效性，这人为的割裂了预算管理的纵横联系。因此，在预算管理中，强调全员、全过程参与是实现全面预算管理系统化的基础。高职院校在加强预算精细化的同时，更应该体现人本管理思想，强调人在管理活动中的主导地位，调动人的主观能动性，全员对战略计划进行分解，做到人人头上有指标，激发员工在预算编制、预算执行等过程中的积极性和创造性，以部门、院系为单位来完善和落实各种业务目标，有效提升预算控制的合理性，实现预算战略导向与预算绩效考核功能并重。

4．预算管理向创造价值变革。一方面，高职院校的预算管理应主动融入业务，实现“业财结合”，即预算的制定与部门业务相结合，预算的实施与考核奖惩相结合。预算管理要有效识别业务发展的难点、痛点，找到改进的契机，为业务发展创造价值。另一方面，预算管理应全面涵盖学院发展经营的各个方面，在运用财务分析、成本控制、全面预算、税务筹划等有效的管理工具实现对人、财、物的运营管理，在通过资源配置、资金运作、债务管理、资本运营等方式，主动为高职院校的现代化发展创造财务价值。

（二）推动预算管理体系优化

1.强化预算编制管理，实现精益科学。改进预算模型，优化预算编制流程和程序。我国高职院校都是按照财政部门的要求，以“两上两下”的程序进行预算编制和预算审核。优化此项流程，可借鉴企业集团公司的做法：一是在编制流程的审核上，增设预算委员会，对预算编制进行规范管理，对各个环节做出明确要求和严格把控，通过兼顾当期收益和中长期资本积累来测算其财务承受能力，厘清预算投资的底线，科学测算资本性支出预算，持续优化经营性支出预算。二是在预算编制的方法上，有固定和弹性预算法、增量和零基预算法、概率预算法、滚动预算法等，不同的编制方法各的优劣，高职院校应结合自身实际，从管理的需求出发，根据不同的组织或项目的特点来匹配预算编制方法，保证预算的科学性、精准性、实用性。

2.强化预算执行管理，增强刚性约束。预算执行可通过计算机信息系统来实现监控和跟踪，高效传递过程信息和反馈执行结果。领导层和管理层要加强对预算执行的审批力度，重点关注是否存在预算超支、预算不合理等现象，严格执行预算项目的目标管理，严格管理项目的资金使用用途及进度。

3.强化预算绩效管理，实现规范高效。目前，高职院校预算绩效评价包括学院整体支出绩效评价、基本支出绩效评价和项目支出绩效评价。强化预算绩效管理，就要增强绩效评价的可操作性及科学性，一方面要注意预算管理绩效评价指标的选择，应包括财务指标和非财务指标，从财务端、客户端、运营端等多方面、多维度进行全面评价，科学设置权重比例，将评价结果合理转化为可量化、可衡量的数据。另一方面，要重视预算绩效评价结果的应用，建立预算管理奖惩制度，激发全体教职工的工作积极性和对学院的认可度，全面提升预算管理能力，达到高效配置资源的目的。

（三）推动预算管理手段变革

1.搭建纵横贯通的预算管理网络。结合高职院校自身特点、愿景文化、战略规划、发展阶段、组织架构，构建自上而下的纵向预算管控网络，贯通“业财”相连的横向数据链路，建立纵横贯通的预算管理网络系统。一是要重视顶层设计，进行纵向整合。高职院校要根据自身的实际发展情况，规划和实施全面的数据化转型计划，统筹制定纵向制度体系，包括组织体系和管控体系。运用大数据跨系统、跨平台的技术特点，打破高职院校内部各层级部门之间、高职院校与上级主管部门之间相互独立、封闭的现状，覆盖各管理链条，构造跨部门、跨板块、多层次、全方位联动协同的全面预算管理体系。建立数字化、敏捷化、系统化、深度化、前瞻性的智能预算管理系统。二是要横向整合各财务系统、连接各业务系统，推动“业财”信息融合。整合底层架构和业务流程系统，规范构建因果关系的数据结构，实现财务预算与业务、投资、薪酬等预算的有机融合，推进系统高度集成，避免数据孤岛，推进高职院校的预算管理决策由经验主导向数据和模型驱动转变。

2.创建全面预算智慧管理系统。根据“放管服”简政放权、放管结合、优化服务的改革要求，引进先进的多维精益管理理念，贴合管理会计的发展趋势，将预算管理、预算执行、预算绩效评价、预算执行分析等多步骤系统化融合起来，建立智能前瞻的预算智慧管理体系。一是要维护财务数据资产，激活财务数据价值。加强数据源头管控，建立健全数据产生、采集、整合、分析和应用的全生命周期管理体系，完善数据标准、规则、组织、技术、模型，提升财务数据质量。二是要充分利用现代化技术手段建设预算智慧管理体系，对预算管理、信息技术和风险管理进行关联分析、空间分析和多维分析，挖掘对应数据业务算法，智能识别预算数据异常，对预算进度执行缓慢、关键业务预算风险管控、预算绩效评价差等事项进行预警，并匹配相应的解决方案，便于决策层能快速准确地抓住信息要点，提供决策依据。

四、结束语

综上所述，伴随着“放管服”改革的实施,高职院校办学自主权和经费自主权在不断扩大的同时，预算管理滞后带来的问题日益凸显。应对市场化冲击，适应信息化技术发展，高职院校必须变革预算管理理念，从预算编制管理、预算执行管理、预算绩效管理这三个方面优化预算管理体系，融合现代化信息技术，推动预算管理手段变革，促进高职院校优化资源配置，实现长远发展的战略目标。