以“储”赋能 以“供”促活 以“用”增富——杭州市上城区加强土地储备精耕细作促进区域高质量发展

□ 杭州市规划和自然资源局上城分局 戴志芳

近年来，杭州市规划和自然资源局上城分局坚决贯彻落实中央和省、市、区部署要求，紧紧围绕“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”定位，通过统筹谋划、创新做地、服务民生，全力做优做强“多个渠道供水、一个口子进水、一个水池蓄水、一个龙头放水”的政府主导型土地储备工作，探索了望江新城全省首批未来社区“旧城改造”开发模式；艮北新城七堡地铁上盖“城中村改造”节地模式，典型经验被自然资源部推荐全国推广；钱江新城二期公共空间开发标志性连堡丰城“成片开发”综合模式，形成了一套较为完备的“批－征－储－供－用”全链条管理体系，为全省土地储备工作提供了“上城样板”。

一、突出规划引领，强化以“储”赋能，城市布局更加优美优化

（一）强化规划引领，让储备“靶向精准”

站在新时代，杭州市上城区紧紧锚定“西湖时代”与“钱塘江时代”的新融合，“经济总量”与“发展质量”的新提升，“空间布局”与“资源要素”的新优化，积极重塑上城空间新结构，第一时间启动编制上城区概念性战略规划，确立“一轴引领、双核驱动、五星辉映”战略板块指引，通过“多规合一”“精准储备”，完善分区规划、城市设计、局部控规，重塑9398 亩优质产业空间，包含村级留用地1604 亩、邻里中心143 亩。

（二）强化多元开发，让储备“活水泉涌”

坚持“合理安排、适度开发、维护权益、质效并进”的储备原则，不断扩大“征、借、让、租”等土地开发方式，实现源有泉头活水来。以“征”扩空间，2016 年以来共腾挪发展空间约14300 亩；以“借”破困境，为保障地铁、综合管廊等重大民生项目顺利推进，在有效实施征迁交地的同时，配合采取借地等方式解决用地难题，促进地铁60余项任务顺利完工，并实现了德胜地下综合管廊全省首宗“核验合一”不动产发证；以“让”提效能，不断加快供地出让速度，2021 年以来，累计储备土地1105 亩，出让900 亩，划拨2449 亩，保障区域经济有效发展提供了充足的土地资源；以“租”筑凤巢，针对优质企业，提供“先租后让”等多种地块出让方式，细化前置产税条件和达产验收标准，先后引进中国500 强得力文具、准独角兽企业同富特美刻总部落地。

（三）强化统筹协调，让储备“增程倍速”

围绕“批－征－储－供－用”储备全过程，建立自然资源主管部门牵头，多部门联动的专班化运作；提前整体安排储备项目，实行全区280 宗土地列入收储出让滚动清单化管理；编制“一区一规划”“一村一方案”，形成“集中开发、重点培育、储备周边”的模式，有效平衡土地储备资金，合理调控土地出让整体节奏；深化区属国企改革，合并区级做地主体，细化做地责任范围，创造三堡留用地三个月收储的上城新速度。

（四）强化数字监管，让储备“一轨同风”

以数字化改革为抓手，以规范土地储备全流程监管为导向，以数智赋能实现对土地储备机构、计划、项目、地块、资金等全流程动态监管，加快打造“数智优储”土地储备应用场景，创新建立“一地一码”，对项目生成、审批、验收、登记、监管实行全生命周期管理，为项目落地化、精准化管控提供有效服务保障；针对疫情影响，推出“云读地”APP，通过不见面的方式实现“云上读地、网上交易、线上签约”，并与“多规合一”“数智征收”“耕地智保”等空间智治场景有效对接，形成数字化全链条闭环管理。

二、优化要素配置，强化以“供”促活，土地利用更加节约集约

（一）盘活存量用地，亩均效益“崭露头角”

深入推进“亩均论英雄”，优先安排批而未供土地供应、低效用地再开发，进一步深挖土地潜力、腾挪发展空间，推动存量土地资源迎来蜕变和新生。排摸全区工业用地5900 余亩，结合空间数据形成工业用地“一张图”，为推动工业用地整治提升，腾笼换鸟提供有力支撑。积极鼓励符合产业规划的企业实施升级改造，完成9 宗存量企业升级改造审批，盘活土地614 亩，拓展产业空间84 万方，集聚了西子富沃德、杭曼科技、巨星科技等一批优质企业。

（二）激活闲置资源，业态布局“相得益彰”

深入挖掘老城区存量闲置土地，借助老旧小区微更新及未来社区建设，引导社区盘活闲置资源，业态转变升级，补足社区医疗、养老、教育、文体等公共配套服务设施缺口。目前，已全面推进和创新省级未来社区试点项目7 个，可激活旧城有机更新180 余公顷，并通过用地性质、容积率、建筑密度、绿化率等控规指标的优化调整，增加公共空间及社区配套用房约7万方。

（三）用活地下空间，立体转换“情景交融”

通过集聚轨道交通引导、综合市政基础设施、实施互联互通贯穿、复合多元功能用途等方式，最大限度激活地下空间发展活力，不断提升土地利用效率。“十三五”期间完成地下空间开发约479 万平方米，如杨柳郡地铁上盖、连堡丰城、吴山广场等上城区近年来“拼”出来的“上天入地要空间”模式，将打造成为超40 万平方米的地下“隐形城市”。又如正在加紧开发的望江新城也将通过互联互通的“TOD+”多功能复合城市组团开发模式，实现城站火车站、未来社区、杭港高端服务业示范区“三位一体”有效环通，联同海潮站TOD 片区，构建集金融商务办公、城市旅游体验、居住公寓等多功能为一体的城站活力中心。

三、围绕以人为本，强化以“用”增富，人居环境更加宜居宜业

（一）突出民生补短，“优资源”不断挖潜

积极探索在“多规合一”底图上，开展储备地块的规划指标论证优化工作，助推共同富裕基本单元建设，高标准打造始版桥、荷花塘、杨柳郡等未来社区试点，高品质建设海潮雅园、红五月等“最美安置房”，利用储备地块补齐城市教育、养老、健康、医疗等多种功能短板，“十三五”期间累计竣工安置房344万方，供应人才房、公租房、共有产权房等其他各类保障性住房用地412 亩；合理布局公共配套，贝赛思国际学校、九堡文体中心、李宁体育公园等项目相继建成开放，“10分钟优享服务圈”初步成型。

（二）突出生态保护，“好环境”不断靓丽

深化“绿水青山就是金山银山”理念实践，推行储备地块“管家式”运维管护模式，以绿色、共享理念，将储备地块打造成为临时停车场、小绿地、花海等公共场所与市民共享，不断释放更多生态和实用价值，提升市民生态获得感。坚守生态和耕地保护红线，主动降低开发强度，调整用地性质，编制“三区三线”“湿地保护规划”“公园建设发展规划”等，充分释放西湖、大运河、钱塘江等生态效应，城市森林覆盖率连续5 年保持正增长。

（三）突出文化交融，“金名片”不断擦亮

牢固树立“征迁不征古迹、拆迁不拆文化”的理念，实施“应保尽保、因地施策、集中展示、科学活化”开发利用原则，力求历史文脉保护与城市新区建设景观相融、功能互补、相辅相成，并形成了一套含考古前置、做地收储、确权办证、生态管护、出让交地等土地储备交易“全流程”的工作范式。目前，全国首个海塘遗址博物馆建成投用，德寿宫遗址博物馆主体基本完工，实现了传承保护与开发利用的和谐统一，不断擦亮“南宋古都 · 经典上城”宋韵文化金字招牌。