苏州古城绿色交通体系协同发展路径探究

姜 科，潘敏荣，陈双燕

1.苏州规划设计研究院股份有限公司，2.苏州市姑苏区自然资源规划研究中心

1 苏州古城绿色交通体系发展历程

苏州古城始建于春秋吴阖闾元年（公元前514年），为春秋时期吴国都城，是吴文化的重要发祥地、古代江南地区的经济和文化中心。1982年，国务院将苏州列为首批24个国家历史文化名城之一。苏州市始终坚持全面保护古城风貌，1986年，苏州市总体规划提出“全面保护古城、跳出古城发展”的指导思想，为之后古城的保护与发展指明了方向。1986年、1996年、2011年苏州市城市总体规划分别明确了在古城西侧、东侧及南北方向各规划建设城市新区，逐步疏解了古城的部分功能和人口，并从1986年至今开展了五轮历史文化名城保护规划，确立了古城全面保护的纲领。基于古城保护的核心理念，古城交通始终坚持绿色交通发展之路，根据不同时期的交通特征与规划背景，可将古城绿色交通体系发展历程大体分为三个阶段。

第一个阶段是从21世纪初期到2013年。苏州城市化进程加快，古城道路交通压力逐渐增加，2007版苏州市综合交通规划提出为保护古城，应鼓励古城发展公共交通和慢行交通。在此绿色交通发展理念指引下，2009年，苏州中心城区慢行系统规划开展，将古城定位为全市的慢行核心区域；2011年，古城主干道干将路开辟全路段式公交专用道；2012年，苏州轨道交通1号线开通，东西向贯穿古城并设4站，古城绿色交通体系初步建立。

第二个阶段为2013年至2017年。2013年，苏州市综合交通战略规划确立了古城“公交+慢行”的绿色交通发展战略。随后在古城绿色交通战略指导下，苏州市交通需求管理研究、古城拥堵收费技术研究、差别化停车收费研究等多项古城相关的交通专项政策研究先后开展，同时在片区交通改善、慢行交通规划及道路规划等方面开展了相关工作，围绕着“公交+慢行”的古城绿色交通相关专项规划与政策储备逐步完善，为古城绿色交通体系的发展明确了方向并奠定了坚实的基础[1]。

第三个阶段为2018年至今。随着市区机动化进程加快、古城内轨道交通5号线、6号线建设的不断推进，古城道路交通压力进一步增加。2018年起，古城外围规划建设多处旅游换乘停车场，截流自驾游车辆进入古城；2019年8月，古城施行外牌车限行政策，调控小汽车出行需求，在一定程度上缓解了古城道路交通压力。但是由于古城交通规划建设管理中存在专业统筹不够、体制衔接不畅，部门协调不足等弊端，古城绿色交通体系协同发展路径不明、合力不足，近年来古城小汽车出行主导态势加剧，公共交通出行竞争力不强，古城绿色交通发展之路面临挑战。随着新一轮苏州市国土空间规划、综合交通规划及历史文化名城规划的加快推进，为促进古城保护与更新，苏州市在古城层面开展了整体政策研究、交通提升规划等多项整体性、系统性规划研究，旨在统筹整合古城交通资源、增强交通综合治理合力，古城绿色交通体系进入协同发展新时期。

2 苏州古城交通发展现状与趋势

2.1 古城交通发展现状

2.1.1 小汽车出行主导态势加剧，公共交通未确立出行优势地位

近年来，苏州市机动化快速发展，2019年末，苏州市机动车保有量428.2万辆，位列全国第4位，市区私人小汽车拥有率达到318辆/千人，亦位于全国前列。在市区机动化快速发展的大背景下，古城小汽车拥有用车水平发展迅速，2019年，古城家庭小汽车拥车率为45%，为2013年21%的两倍有余，近年来在轨道交通1号线、4号线开通的条件下，古城小汽车出行比例仍呈逐步增长趋势。

相较于苏州市区其他区域，古城在轨道交通建设、公交专用道、社区巴士等公交优先举措方面已颇具优势，公交设施不断发展，2019年，古城公交站点、轨道站点500 m覆盖率分别达到100%、39.2%。但是古城轨道交通尚未成网，受制于有限的道路交通条件，常规公交运行效率总体偏低。2019年，古城内常规公交全天各时段公交与小汽车耗时比均超过1.5，平峰时段在2.0左右，常规公交与小汽车相比出行竞争力不足。近年来公共交通出行比例增长趋势缓慢，仅占全方式出行的27%左右，公共交通整体出行优势不明显。

2.1.2 交通承载力与机动化快速发展不适应，动静态交通矛盾逐步凸显

古城现状道路总长度约131 km，总体路网密度为9.27 km/km2，高于住建部《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中“窄马路、密路网”8 km/km2的路网密度要求。但古城道路中有75.0%为支小路、街巷，主次干道路网密度分别为0.54 km/km2、1.75 km/km2，密度偏低，道路交通承载能力有限，设计之初基于“马车时代”为主构建的历史城区路网承载力与机动车交通间的不适应性逐步凸显。

近年来，随着市区骨干路网、轨道交通网络的不断完善，古城外牌车限行、差别化停车收费等交通政策的实施，古城早高峰干道平均车速为17 km/h，道路交通运行总体可控，但高峰期间部分进出桥梁、大型医院和学校周边局部路段或节点出现常态化拥堵现象。在静态交通层面，苏州古城传统民居、老旧小区占比高，在考虑小区内部合理停车挖潜的条件下，古城居民配建停车位仅约0.17个/户，远低于古城户均0.45辆的小汽车拥车水平，居民停车矛盾突出，夜间停车约50%靠违停解决。

2.1.3 历史城区慢行基底优越，但空间品质不佳

2 500多年来，苏州古城城址始终未变，基本保持着古代“水陆并行、河街相邻”的双棋盘格局，“三纵三横一环”的河道水系和“小桥流水、粉墙黛瓦、古迹名园”的独特风貌。基于慢行需求形成的路网肌理，也为慢行交通出行构建了优秀的资源本底。2016年，全长15.5 km的苏州环古城健身步道全线贯通，居民慢行出行条件进一步提升。但是古城街道空间功能划分混乱，路权分配以车为本倾向明显，市政道路机非混行比例高，背街小巷占道停车现象普遍，路内车辆行停与非机动车间干扰大，慢行交通事故占比高，慢行不友好、不安全。而古城的街道空间缺乏精细化设计和管理，一方面，古城道路、停车等交通空间与绿地、建筑退界等公共空间未充分整合，存在大量无效公共空间；另一方面，现状古城的特色街道空间多为局部景点串联，缺乏网络化系统化设计，古城丰富的历史文化资源未利用街道空间载体进行充分表达，水系空间资源未充分挖掘利用，水陆双棋盘的路网格局优势未得到充分发挥，慢行环境品质不高，特色缺乏塑造。

2.1.4 智慧交通发展尚处起步阶段，交通资源匹配低效

古城区智慧交通发展尚处于起步阶段，交通资源配置方式趋于传统，交通基础设施数字化和交通运营服务智能化手段应用不足，智能交通系统在顶层设计、功能协同等方面尚存较大提升空间。在顶层设计方面，古城层面智慧交通发展缺乏统筹协同，例如公共交通、静态交通、道路交通系统分别依托苏州市交通运输局TOCC（交通运输应急指挥中心）、苏州市城市管理局智慧停车管理平台、苏州市公安局交通管理局全域智慧交通管理平台等不同职能部门建设的交通信息化系统发展，由于各职能部门所属平台在古城层面交通数据覆盖不均，导致古城交通数据整合共享不足，交通信息服务多为通用性片段式信息服务、缺少全链条、多层次功能协同服务等问题，古城交通资源未得到充分的整合与利用，缺乏科学、动态、及时的统筹调配，出现了局部节点交通拥堵、停车供需矛盾分布不均的现象。

2.2 古城交通发展趋势

2.2.1 江南文化核心地位将进一步加强，以车为本的交通模式难以为继

苏州古城位于姑苏区中部，地处苏州历史最为悠久、人文积淀最为深厚的中心城区，是苏州城市发展的发源地和市区地理区位中心。根据《苏州市历史文化名城保护规划（2035）》，古城定位为“江南文化核心”，苏州市将全面推动古城复兴，将其作为苏州向世界展示的窗口进一步发挥其国内外影响力，交通吸引力进一步增强。

在小汽车不受控的条件下，按照现有的古城小汽车发展趋势预测，远期古城小汽车拥车率可增至0.9～0.94辆/户，小汽车出行比例也近40%，而古城规划道路总里程141 km，仅比现状增加10 km，届时全路网交通供需比达0.9，进出古城通道饱和度超1.50，处于常态化严重拥堵状态，居民刚性停车缺口将进一步加大，民生停车矛盾愈加突出[2]。

2.2.2 道路交通空间进入重构窗口期，交通转型面临重大契机

根据《苏州市城市轨道交通近期建设规划》，2025年，古城规划建成轨道交通5号线、6号线，形成“4线12站”的轨道交通网络格局；依据苏州市最新的轨道网络规划，2035年，古城预计规划新增轨道交通9号线、11号线，形成“6线13站”的轨道交通网络格局， 轨道站点800 m覆盖率将超过92%。未来十年，古城轨道交通进入集中建设时期，工程施工涉及面广、量大、时间长，施工道路容量折减幅度较大，局部交通拥堵将常态化持续，可充分利用这一时机，加强机动车交通需求调控，深化古城公交优先，引导居民向绿色出行方式转移。

与此同时，随着苏州市国土空间规划、姑苏区分区规划暨更新规划等规划的开展，古城更新步伐加快，用地更新、架空线入地、老旧小区整治改造工程持续推进，建设涉及到大量道路、绿化、街巷、停车位等交通设施空间，在施工结束后面临功能和空间重构的可能，有必要把握这一重大交通空间重构的契机，将以车为本的交通资源分配方式向以人为本转变，加快推进古城交通转型。

2.2.3 慢行复兴是古城品质出行的重要诉求

根据《苏州市历史文化名城保护专项规划（2035）》，苏州市将全面推动古城复兴，古城活力提升将会吸引更多的年轻人群、高技能人群，对于出行服务的舒适度、品质化有着更高的追求。根据《苏州市国土空间规划（2021—2035）》，古城将作为苏州国际化功能核心承载区，古城丰富的历史人文资源、街道肌理、特色风貌等面向世界的展示要求，都对慢行交通的特色化塑造提出了更高的诉求。随着历史文化保护、提升文化自信上升到前所未有的战略高度，如何展现古城历史文化，还原古城乡愁，是古城交通未来关注的重点，慢行复兴与古城历史文化表达诉求相契合，是提升古城品质和特色的有力支撑。因此，以人为本，复兴慢行空间，打造“苏式漫城”，已成为古城复兴的重要议题。

2.2.4 科技发展为古城交通未来赋能

近年来，随着大数据与信息技术的不断演进、物联网和人工智能的发展，交通技术手段一直迭代更新，一些较复杂的系统也具备了整体的智能化能力，如无人驾驶汽车，MaaS出行服务等，可有条件能动地满足古城复杂多元的交通出行需求。古城智慧交通系统发展尚处于起步阶段，存在较大提升空间，可以此为契机，开展智慧交通系统顶层设计与交通信息化建设，整合古城各门类交通资源数据，利用新技术最大化地提升古城交通资源的利用效率，赋能古城绿色交通体系构建。

3 苏州古城绿色交通体系协同发展路径探究

3.1 加强政策引导与机制协同，提升古城绿色交通模式转型合力

发挥姑苏区国家历史文化名城保护区的政策优势，把握古城轨道交通施工、道路交通空间重构的窗口期，加快推动古城整体交通政策等交通纲领性文件出台，旗帜鲜明地宣布要构建绿色交通体系。从政策层面加强古城交通社会价值引导，推动古城“公交+慢行”的主导交通模式转型，同步建立健全由政府主导、多方参与、专门化的古城绿色交通发展协同工作机制，形成合力、持续推动，从规划、建设、管理等多个方面予以实质性推动，加快推动古城交通模式转型。

3.2 促进古城用地更新与交通设施互馈优化，推动绿色交通战略落位

以苏州市国土空间规划、姑苏区分区规划暨更新规划等规划编制为契机，加强古城用地功能更新与交通设施布局互馈优化，重点发挥轨道交通引领作用，强化轨道交通对古城用地更新的引导和支撑，合理安排轨道、公交场站、公共停车场等设施建设与土地开发时序相协调，推进轨道建设及沿线用地更新深度融合，从源头引导绿色交通出行，落实绿色交通战略。

3.3 构建以轨道为核心的一体化公交体系，提升公共交通整体优势

在“公交+慢行”的交通战略指引下，强化古城轨道交通骨干作用，围绕轨道交通构建古城一体化公共交通体系，提升公共交通整体吸引力。构建“轨道+”主导的进出交通体系，强化轨道交通对进出古城交通的支撑，引导古城进出方式结构转变，古城内部围绕轨道站点做好一体化衔接，推动“轨道+公交+慢行”三网融合。深化公交优先发展，保障公交路权与空间，提升公交运行竞争力。

3.4 构建古城特色慢行系统，凸显古城文化核心价值

依托古城历史文化遗存与水系资源，充分打造“历史+”“水网+”特色慢行系统，以慢行复兴推动古城复兴。构建“到发-环游-内赏”的古城特色水上交通网络体系，打造“苏式漫城”，切实提升古城出行的品质与体验，以慢行复兴促进古城复兴。有必要以古城道路交通空间更新为契机，推动完整街道规划设计，实现古城街道空间分配由以车为本向以人为本转变，多措并举逐步恢复和增加步行和非机动车道通道空间，保障慢行空间交通资源分配和通行路权的绝对优先。

3.5 构建古城差别化停车体系，提升停车综合治理水平

坚持以供定需、以静制动的基本原则，适度满足居民基本停车需求，重点弥补古城历史街区、老旧小区停车历史欠账，以“小而散”为原则增设部分停车场弥补古城居民停车缺口，严控单个停车场规模，新增公共停车场需同步编制交通影响评价和交通组织设计，审慎评价停车场规模与古城路网容量之间的关系。加强现有停车资源合理调配，推动停车位共享，以内部挖潜和盘活周边存量停车资源为主，适度增建为辅，避免拥车水平过快增长。

3.6 构建古城智慧交通体系，提升交通资源配置效率

搭建古城综合智慧交通平台，建立健全多方协同的城市交通数据管理机制，打破各部门之间的数据壁垒，完善古城数据标准与接入规制，加强古城交通相关数据的整合与共享，为公众出行提供全面、准确的交通信息，为分析、挖掘、整合全面的古城交通服务信息奠定数据基础，为行业管理部门的重大决策提供强有力的信息支撑，提高古城交通资源配置效率。以数据驱动实现古城交通治理模式的转变，实现交通时空资源的高效利用，实现交通供需的精准匹配。[3]