乡镇级国土空间规划编制的思考

李梦竹

（北京城建设计发展集团股份有限公司，北京 100037）

1 引言

为合理规划并充分利用国家资源，相关部门要高度关注乡镇国土空间规划编制工作，积极探索有效方法，优化和创新路径，使所编制国土空间规划能够符合人们日常生活及生产需求，并实现可持续发展。在针对乡镇级国土空间进行规划编制工作期间，要遵循相关原则，结合现状明确编制思路，把握编制要点，使编制工作更加科学高效，推进城乡经济的发展。

2 乡镇国土空间规划编制的逻辑思考

乡镇级国土空间规划是促进村庄建设规划、城乡建设规划、土地利用规划、乡镇全域内主体功能区规划等空间规划有机统一的重要载体，要坚持谋划发展战略，并关注对全域内空间要素的管控。一方面，在乡镇国土空间规划中要重点关注生态保护，恪守生态底线，通过对山、水、林、田、湖、草等生命共同体加以保护，加快生态文明建设步伐。同时，要推进“终极蓝图”战略，要求规划编制期间严谨确定城镇开发边界，对无序的城乡建设及扩张加以控制，规划“终极蓝图”，推进远景发展，针对全域内的各项发展要素要统筹规划，并对各级发展空间以及保护空间进行合理整合。另一方面，规划编制期间要严守安全保障、生态红线、用地规模、常住人口4 条底线，对生态敏感区和永久基本农田加大保护力度，促进乡镇全域的空间以及功能布局逐步优化，逐步增强乡镇综合服务功能，提高乡镇以及农村的内涵品质、风貌形象[1]。

3 乡镇级空间性规划的现状

3.1 空间性规划基数与类型多，缺乏一致性

在国土空间规划体系当中，乡镇级规划编制单元属于最低层级，也是多项规划最直接、最明显的冲突交汇点。在机构改革之前，不同部门均有各种类型的空间性规划，相关规划在一定程度上支持着某一时期工业化以及城镇化的发展，并有效促进了我国国土空间资源的开发与利用。但是，这些规划也存在内容重叠与冲突、缺乏统筹规划以及规划类型过多等问题：（1）不同类型的空间性规划在空间划分、指标体系、规划目标、地类划分、坐标系统以及基础数据等内容方面，无论是执行标准还是内涵均有一定的差异，使规划目标的落实难度较大[2]。（2）既有空间性规划有从国家级到乡镇级进行纵向划分的规划，也有环保、发改、林业、土地、规划等不同部门之间的横向规划，不同部门在编制空间规划期间缺乏相互合作和有效衔接，不同类型的规划内容自成体系，进一步加剧了规划空间的冲突和差异。（3）在所编制的纵向规划中，信息化以及数字化程度不同。比如，土地利用规划是由原国土部门所编制，主要呈现的是矢量数据；城乡规划主要由原住建部门所编制，大多是通过计算机辅助设计以及图像处理软件联合文字共同表述；而发展规划是由发改部门所编制，主要内容是文字描述。不同的信息呈现方式使乡镇级规划在实际落地执行过程中难以形成一致方向，保持数据统一。另外，不同部门有不同的规划目标，会在同一个空间单元中出现不同的规划指向，在有突出矛盾与冲突情况下，将直接降低规划执行效果。

3.2 不同类型的规划有不同的思路和目标

因为尚未统一建立空间规划体系，在乡镇级别行政单元中，各类空间规划有不同的生态建设思路与建设目标。比如，生态环境保护规划更侧重于粗线条区化管理，在实现区内管理过程中弹性空间明显不足；城镇规划重点关注城镇土地非农化开发与建设，对空间生态性有所忽视；而主体功能区规划具有宏观性，县区级是其最小的行政单元，不具有良好的操作指引性，也未体现细化管控要求，难以落地实施[3]。

3.3 缺乏规划管理人才，各部门未实现信息共享

受到城乡差距等因素影响，规划类专业技术人才很少有主动愿意到乡镇工作的，所以，目前对技术专业性具有较高要求的部门以及岗位主要由非专业人才负责相关工作。而在规划实施期间，这些非专业的基层规划管理者不能很好地解决专业难题。另外，由于信息化建设进程相对缓慢，各项规划支撑基础数据以及成果尚不能和其他部门实时共享，导致规划落实、预警以及监测等流程建设工作存在一定的滞后性[4]。

4 乡镇级国土空间规划编制的思路及建议

4.1 思路

一方面，在乡镇级国土空间规划编制过程中，要明确规划定位以及规划编制原则。在国土空间规划发展中，要改变之前不同类型的空间性规划较为片面、相对单一的发展情况，关注体现规划的全过程、全空间以及全要素。乡镇级国土空间规划是上级规划落实中最底层单元，在编制期间应遵循以下原则：（1）明确规划定位与目标，充分了解省、市、县级国土空间总体规划对乡镇级国土空间规划提出的具体要求；（2）掌握乡镇区域内不同类型资源的情况，在考虑本地实际情况基础上，确定上位规划在本乡镇级空间落实的具体管控要求与内容，在深化落实规划指标、控制线划定、空间布局等过程中，构建完善的全域支撑体系，确保可自上而下地传导上位规划管控要求，从而保证有关管控要求能够顺利落地；（3）应基于上位规划相关“三区三线”、用途管制分区、国土空间开发保护格局等，坚持因地制宜地深化并细化空间布局，特别是要合理配置各项公益类设施，如市政基础设施以及公共服务设施等；（4）根据上级管控要求，与区域资源本底相结合，合理制订并统筹安排国土整治、生态修复、资源保护、国土空间开发等不同阶段所实施项目的有关行动计划，确保所定规划具有良好的可操作性和可实施性，并对详细规划作出实施引导与指导要求[5]。

另一方面，要明确规划编制工作的具体内容。首先，要充分做好基础摸查工作。在对乡镇级国土空间规划进行编制期间，要全面收集不同部门以及各相关行业的基础资料，包括自然资源管理数据、有关规划成果等。同时，要结合所收集基础数据进行分类分析以及归纳、总结。除此以外，要深入当地企业、部门以及乡村中，以座谈交流、现场勘察等形式展开实地调研，充分掌握当地的发展诉求和实际情况，并应了解规划区域中相关方提出的合理诉求。其次，要明确规划编制时序以及内容。在对规划区域中各项资源本底展开全面摸排之后，坚持因地制宜的原则，统筹并制订生态保护修复、乡村整体防灾减灾规划、乡村振兴及产业发展空间安排、自然历史文化传承及保护、公共基础服务设施布局、农村住房建设、耕地及永久基本农田保护等内容，在分期建设的基础上合理构建重点建设项目库，打造健全的支撑体系清单，详细制定用途管制规则，贯彻执行上级规划战略、约束性指标要求以及目标任务等，使规划具有更强的可操作性，从而提升规划实施效果[6]。

4.2 建议

4.2.1 既有规划法和逆向思维规划法相结合

在对非建设用地空间进行规划设计中，要立足土地生态系统，在维持生态内在联系完整性、持续性的基础上，合理安排生产建设用地。同时，要与“建设用地安排在前、生态用地安排在后”的传统规划思路相互印证，兼顾开发与保护，使规划具有更强的可操作性[7]。

4.2.2 结合区域自然资源本底，促使“三条控制线”有序落地

在规划区域中，可利用科技手段实现“双评价”，并在经济运行、信息点、手机信令等各项大数据技术支持下，使“三条控制线”具有更强的可执行性[8]。

4.2.3 在规划引领下推进乡村振兴建设与发展

在新农村建设和乡村振兴战略背景下编制乡镇级国土空间规划，要以乡镇以及乡村区域的资源本底和生态环境区位为基础，明确生态修复空间格局，促使乡村田园生态景观水平以及生态质量明显提升。同时，结合乡村以及乡镇特点，因地制宜地对乡村各种类型基础服务设施加以配置，在复合利用乡村土地的基础上，实现农业空间的保护式、多功能发展，为乡村振兴助力，并发挥引领作用。

4.2.4 关注适度留白，增加规划布局弹性

对于乡镇级国土空间规划，要在管控底线要素方面体现一定刚性，尤其要严格管控会明显影响区域发展的自然要素，如公共服务设施、生态空间以及自然机理等，绝不可突破，对于其他方面可适度保留弹性空间。如城镇开发边界之内，并非必须制定图斑化用途，只需要于城镇开发边界之内进行不同区块的划定，并在单元管理中坚持面积刚性而布局弹性的原则。由于城镇发展具有较大不确定性，只要不和永久基本农田保护红线以及生态红线有冲突，可按照一定比例于城镇集中建设区域之外划定弹性保留空间，在达到特定条件基础上，允许开展相关建设活动。

4.2.5 合理构建公众参与制度

针对乡镇级国土空间规划，其重点内容涵盖了村庄建设管控、镇区空间布局、全域空间格局以及国土空间开发利用、自然资源保护等，关系到乡镇经济社会发展有关的多个社会主体及相关部门，要求完善的建立公众参与制度。该制度要体现专家学者、乡贤、企业、村民、政府部门多个主体共同参与规划前期研究、规划成果、规划草案、制定管理管控措施等全过程，保证制度具有多主体性和全过程性。

4.2.6 为促进信息共享搭建规划信息管理平台

在新时期环境下，乡镇级国土空间规划编制已逐渐从之前的“蓝图型”发展为“协调管理平台型”。在对规划实施进行监督以及审查过程中，也并非只针对个别单项工作，需要深入各部门和镇村协调相关工作当中，将战略性预留用地相关蓝图功能除去，其他大多数规划实施需要通过多方协调才能高效落实。所以，急需打造一个兼顾纵向与横向的规划信息管理平台，为相关空间规划编制以及落实提供更多有效支持。通过该平台的建立，可有效解决以往上级政府和乡镇存在的信息不对称情况，同时，还可为国土空间数字化生态建设提供有力抓手，并为规划实施以及监督预警管理奠定基础。

5 结语

目前，我国的国土空间规划编制工作已全面展开，而乡镇国土空间规划的主要目的是促进各种类型国土空间要素准确落地，主要内容是在乡镇全域内建立“一张蓝图”，在“五级三类”国土空间规划编制体系当中属于最基础的组成部分。所以，乡镇级国土空间规划编制工作具有重要意义，在实际编制过程中，要对工作内容进行深入思考与探究，结合乡镇级空间性规划现状明确编制思路，创新编制方法，确保乡镇级国土空间规划编制更加有效与科学，在此基础上推进城乡经济与社会的可持续发展。