河北省防返贫实践、阻碍因素及推进对策

董玉峰 兰翔英 邱 硕

（1.石家庄邮电职业技术学院 金融系，河北 石家庄 050021；2.石家庄邮电职业技术学院 科技处，河北 石家庄 050021；3.河北青年管理干部学院 传媒系，河北 石家庄 050031）

在脱贫攻坚任务完成后，“十四五”规划明确提出要接续推进脱贫地区发展，健全防止返贫监测和帮扶机制。过渡期内，脱贫不脱政策和帮扶，原有的扶贫政策仍保持不变，脱贫县转变为乡村振兴重点帮扶县，继续巩固拓展脱贫成果，确保不发生规模性返贫致贫。但是，由于历史性的诸多积淀因素，原深度贫困地区发展相对薄弱，脱贫稳固性存在较大不确定性，返贫风险不容忽视，需进一步健全防返贫长效机制，并作为乡村振兴重点帮扶的重要抓手。2020年2月，河北省围场等13个县和赵家蓬区退出贫困县行列，标志着河北省深度贫困问题得到解决，首次实现了区域性整体贫困的消除，扶贫工作重点转向脱贫地区的防返贫，以此稳固脱贫成果，实现脱贫成效的可持续性。

一、全面脱贫后防返贫的现实逻辑

（一）稳固拓展脱贫成果的应然之举

习近平总书记指出，“脱贫既要看数量，更要看质量”，在脱贫攻坚任务完成后，稳固脱贫成果，有效提升脱贫质量，必然“要把防止返贫摆在重要位置”。在全面脱贫后，返贫是对脱贫的否定，意味着脱贫质量出现问题，尤其是发生规模性返贫，更是对全面脱贫的否定。要确保脱贫成果经得起考验，脱贫效果实现可持续性，不仅要求在脱贫攻坚中防返贫，也应在脱贫后将防止返贫致贫摆在首要位置，更加强调贫困防阻，精准瞄向脱贫不稳定户、边缘易致贫户，建立健全防返贫监测和帮扶机制，找准可能导致返贫的风险节点，分类施策、精准帮扶，防止非贫、脱贫向致贫返贫逆向转化，进一步巩固提升脱贫质量和效益，守住不发生规模性返贫底线。

（二）衔接推进乡村振兴的前提保障

摆脱绝对贫困是乡村振兴的前提，通过脱贫攻坚弥补乡村短板，以乡村振兴稳固拓展脱贫成果。在全面脱贫后，乡村治理的工作重心将转向全面推进乡村振兴，进一步巩固提升脱贫成果和质量，而衔接过渡期的重点是做好防止返贫致贫工作。若不能有效防范规模性返贫风险，及时化解零散化的返贫，将影响脱贫质量及其可信度，阻碍巩固拓展脱贫成果有序转向全面推进乡村振兴，高质量防返贫是实现衔接有效、过渡平稳的重要前提。要瞄准乡村全面振兴的结构和要素，精准分析和研判返贫风险因素，明确防治靶向，将乡村振兴与防返贫各环节有效对接，以系统协同视角促进两者融合互通，把防返贫监测和帮扶纳入乡村治理系统，协同推进防返贫和全面振兴。

（三）促进实现共同富裕的内在要求

全面脱贫、防阻返贫是消除贫困的必然要求，本质上与实现共同富裕具有内在一致性。毛泽东同志提出“富是共同的富，强是共同的强，大家都有份”。邓小平提出“贫穷不是社会主义”“社会主义不是少数人富起来、大多数人穷”。中国特色社会主义进入新时代，习近平总书记指出“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求”。全面脱贫后防止返贫与实现共同富裕的思想相通，历史、理论和现实逻辑一脉相承，共同致力于实现人的自由而全面的发展。党的十八大以来，精准扶贫、精准脱贫，打赢了脱贫攻坚战，历史性地解决了农村绝对贫困和区域性整体贫困，小康社会全面建成，为促进共同富裕创造了良好条件。防止返贫是巩固脱贫成果、促进共同富裕的内在要求，只有不返贫致贫，才是高质量和可持续的脱贫，才能最终实现共同富裕和人的全面自由发展。

二、脱贫地区防返贫的探索实践

（一）未贫先防：避免边脱边返边增

如何有效防阻新贫困人口产生，避免边脱、边返、边增的贫困恶性循环，是实现稳定脱贫、巩固脱贫成果的关键问题。防止返贫和稳固成果同等重要，河北省不断探索创新脱贫防贫机制，率先在全国开展“防贫保”，重点针对非稳定脱贫户和非贫低收入户，建立防返贫监测帮扶机制，利用大数据智能化跟踪管理，广领域集合强化帮扶能力。同时，河北省建立防返贫正式制度，及时制定系列政策措施，激励约束防返贫参与主体，保障防返贫机制落地实施。2018年6月制定《关于建立精准防贫机制的指导意见》，首次在省域层级建立精准防贫制度；2019年9月颁发《关于建立健全脱贫防贫长效机制的意见》，2020年10月发布《关于做好防贫监测部门筛查预警工作的通知》，2021年6月出台《关于健全防止返贫动态监测和帮扶机制的工作方案》，在全国率先构建筛查监测、帮扶救助、动态管理等多方参与的防返贫制度体系。截至2021年底，河北省累计识别认定防贫监测对象4.56万户10.73万人，通过实施针对性的帮扶救助，脱贫后未发生规模性返贫致贫现象。

（二）及早发现：建大数据监测预警

全面脱贫后巩固拓展脱贫成果，重在抓好落实防返贫，关键是提前研判脱贫家庭的各类脆弱性因素，动态监测这些因素带来的负向冲击，及时介入干预措施，通过早发现早治理，将返贫风险控制在萌芽状态。河北省建立省市县乡村五级互通、多部门参与的防返贫监测、预警和帮扶机制，利用大数据智能化动态监测预警，构建“月分析、季调度、年考核”的常态化调度制度，完善脱贫成果稳固考核机制，通过建立专门机构、打造稳定队伍，持续做好防返贫管理工作。具体而言，基于省脱贫攻坚大数据平台，建立防贫监测和帮扶工作信息系统，同步对接国家平台数据，实现省市县纵向贯通、多部门横向互联，协同监测预警因病、因灾等返贫致贫风险。系统整合农业、社保、防贫保险、社会救助等政策资源，构建防返贫信息和资源的数字化链接平台。在全省建立防贫机构和防贫网格员，充当基层防贫监测的第一道“眼睛”，瞄准分包脱贫群体，及时报送防贫预警信息，后台建立省市县三级防贫大数据监测平台，开发防贫预警和管理系统、手机APP、微信自主申报小程序等，由专门信息员管理和督办防贫信息，实现“早发现、早干预、早帮扶”。截至2021年底，河北省建立地市级事业单位防贫中心7个，临时机构防贫专班7个，县级独立机构防贫中心113个，临时机构防贫专班55个，乡镇防贫工作站1969个，村级防贫工作室45384个，专兼职防贫网格员27.27万人，基本实现防返贫机构和人员的各级全覆盖。

（三）精准帮扶：分类施策多维防贫

脱贫户收入是衡量防返贫效果的重要指标，防返贫监测线需要跟随经济发展动态调整，以保证监测预警的有效性，及时帮扶脱贫不稳定户和边缘户，确保不返贫致贫。河北省基于国家脱贫标准的1.5倍，动态调整防贫预警线，2021年10月起上调到6600元，巩固脱贫成果和质量，严守防返贫底线。由于脱贫户返贫风险的异质性，防返贫成效提升需要分类施策，精准补缺，才能确保脱贫家庭生计可持续，进而实现稳定脱贫不返贫。河北省将防返贫监测对象分为脱贫不稳定户、边缘易贫户、突发严重困难户等三类，精准分析返贫致贫风险和有效劳动力，针对性采取产业、就业、金融、健康、教育、住房饮水、社会帮扶、社保兜底等不同帮扶措施。发展特色产业是防返贫的根本，脱贫县域着力发展绿色生态产业，以产业帮扶提升脱贫户造血能力，2021年全省脱贫户人均收入近6万元。就业帮扶稳定脱贫户和低收入户家庭收入，2021年就业补助金惠及近2万人，有劳动力搬迁脱贫户均实现至少一人就业。社保兜住脱贫户生活底线，防返贫监测对象中4万人纳入低保，将残疾人作为重点监测人群，及时帮扶防止返贫致贫。强化企业结对帮扶，持续开展“千企帮千村”行动，对原深度贫困县实行“五包一”、深度贫困村实行“三包一”帮扶，206个深度贫困村全部实现企业结对帮扶。

三、脱贫地区防返贫的阻碍因素

（一）外部约束：脱贫地区生态环境脆弱

河北省原深度贫困地区主要集中在燕山—太行山连片特困区域，包括坝上的康保、沽源、尚义、张北、丰宁、围场及深山区的阳原、阜平、涞源、隆化等10个深度贫困县和206个深度贫困村，这些地区自然条件恶劣、地质灾害频发，生态环境承载力和容量较小。例如，深山区的阜平县为“九山半水半分田”，人均耕地面积少，常年干旱缺水，山区植被成活率偏低。张承坝上地区高寒、多风、干旱，农作物产量低，土地沙化和荒漠化严重。内外部因素导致的脆弱生态环境，使得这些脱贫地区难以承受大规模的开发，人口聚集承载力有限，同时，京津冀生态涵养区的战略定位决定了不宜发展过大规模的工业产业，也不能完全依赖市场力量巩固拓展脱贫成果，造成经济收入衡量标准下的返贫风险较大。

（二）内在缺能：脱贫主体内生动力不足

脱贫攻坚过程中的脱贫帮扶多为政府主导，这种行政化方式短期见效快，但更多侧重外部力量的嵌入，容易忽略帮扶对象的脱贫主体性，外嵌的帮扶如果不能有效激发内生脱贫动力，提升自我发展能力，将难以实现脱贫效果的可持续性，一旦外部帮扶撤离，极易发生返贫风险[1]。调查发现，部分脱贫家庭依然习惯于政府帮扶，具有较为显著的依赖心理，尤其劳动能力缺乏的家庭，外出务工人口少，文化层次低和生产技能缺乏，人均收入处在脱贫标准边缘。同时，农业生产市场适应能力较差，生产经营存在畏难情绪，可持续的自我发展能力弱，如果脱离外部有效帮扶，很容易返贫致贫。

（三）产业薄弱：可持续脱贫产业发展差

已脱贫的原深度贫困地区产业基础弱，本地经济型产业有限，农产品市场竞争力差，销售渠道主要依赖帮扶单位采购，但定向购买规模局限很大，受到帮扶单位自身容量和开拓能力影响，可持续带贫托底作用偏弱。同时，帮扶项目同质化较重，产业链延展性缺乏，不能有效突破本区域限制，产业项目的就业容量总体有限，缺乏稳定持续增收产业。尽管通过电子商务可以打破时空限制，但互联网无界性带来了外来产品，本地产品特色优势不明显，品牌效应难以有效形成，产品外销和进城能力不占优，防返贫稳定性较差。

（四）监测困难：防返贫动态监测预警难

河北省已建立防返贫动态监测和预警机制，也建立了原建档立卡户信息数据库，重点监测不稳定脱贫户和边缘户，但脱贫家庭状况并非均衡不变，经常面临各种突发性因素影响，如新冠肺炎疫情暴发，会加剧负面冲击效应，使家庭生计遭受损害，当生计策略单一或不能灵活调整时，极易返贫致贫。按照应退则退、该进则进的动态调整原则，已识别为脱贫监测户和边缘户的群体，经过帮扶脱贫后会消除返贫致贫风险，但也会有新脱贫户返贫和普通户致贫，这些常态性地动态变化对防返贫监测和精准帮扶造成较大困难，也给及时预警带来巨大挑战，进而导致返贫监测失效、预警滞后现象，影响精准防返贫质效。

四、脱贫地区防返贫的推进对策

（一）完善生态环境返贫治理机制

河北省原深度贫困地区是京津冀生态涵养区，有重要的生态安全保障功能，但整体生态较为脆弱，发展相对滞后，面临着生态保护和经济发展的均衡难题。对于生态脆弱区的脱贫农户而言，其生存环境的资源分布不均，生计活动对自然灾害、人为干扰等因素具有较高敏感性，容易造成生计质量减降，进而产生返贫现象。对此，应将防返贫和生态治理结合。一是保障生态环境治理目标。针对原深度贫困地区生态环境特质，传统大规模集约化的生产方式和发展思路显然并不适合，防返贫需要统筹生态和规模的平衡，可结合本地特色生态资源，探索多元生态产业并行发展路径，重点考虑区域功能定位、生态消纳能力、资源承载力等约束，制定产业负面清单和开发底线，构建环境健康风险管理系统，实现增绿与增收、生态与生计并重的双赢，提升脱贫地区绿色可持续发展能力[2]。二是建立生态环境防返贫预警机制。当生态环境事件突发后，当脱贫户不能有效应对风险时，极易产生返贫情况。应建立生态环境防返贫监测和预警机制，通过及时预警加强应急管理，降低返贫可能性。将突发生态环境事件和防返贫预警机制联动，建立健全监测预警标准体系，及时分析和处理生态环境对脱贫户产生的影响，动态监测其家庭生计变动情况，将生态环境负向冲击降至最低[3]。

（二）增强脱贫人口内生发展能力

脱贫农户返贫本质是脱贫成效不稳固，根源于外部帮扶嵌入和内在能力生成未有效转化及对接，应对负向风险冲击的能力不足，加剧了贫困脆弱性，故而防返贫的关键在于提升脱贫农户的自身发展能力。一是继续加强社会保障防返贫的兜底作用，加大农村医疗保险保障范围和水平，扩大大病和门诊报销比例，切实减轻脱贫地区农户经济压力。二是继续加强农村教育基础设施建设，改善农村办学条件和教学环境，提升乡村教师待遇水平，整合中小学基础教育资源，缩小城乡教育差距，通过教育防返贫阻断贫困代际传递。三是加大脱贫地区职业教育技能培训，加强脱贫农户自我发展能力建设。结合返贫风险因素，因人因户施策，开展生计策略拓展培训。对技能缺乏的农户，提供有用有效的实用性技能培训；对生产经营缺效的农户，引入龙头企业、专业合作社、乡村能人等开展防返贫帮扶；对就业不稳定的农户，强化就业创业技能培训，接受更多社会知识和先进技术，扩大务工就业信息来源渠道，通过强技赋能提升自身劳动竞争力[4]。四是加强智志双扶教育力度，防返贫动力主要源于脱贫户内生活力，只有消除脱贫户的政策依赖心理，摆脱“等靠要”的被动帮扶，才能真正实现可持续脱贫不返贫。要加强典型案例宣传，强化自主创业就业培训指导，加大财政奖补和普惠信贷支持，“鱼渔双授”提升脱贫户自我防返贫能力。

（三）夯实脱贫县域产业发展基础

产业发展是防返贫帮扶的根本基础，针对河北省坝上和深山区产业薄弱的现实境况，需要在产业扶贫项目基础上，持续打造优势特色产业，将资源优势转化为现实生产力，通过乡村产业振兴防阻返贫，稳定脱贫人群收入来源。一是大力发展乡村数字经济。原深度贫困地区交通不便、信息闭塞，尽管拥有特色农业产品，但市场销售受阻，在帮扶单位外部支持下，短期内可以将产品定向销售，但脱贫户自身市场拓展能力有限，可持续增收难度较大。要充分利用数字经济发展契机，持续加强脱贫乡村信息化基础设施建设，鼓励和指导脱贫农户开展电商就业创业，利用互联网将小市场链接大市场，畅通城乡和内外资源双向流通，增强特色农产品市场价值，促进脱贫户增收和强化防返贫能力。二是促进本地生态旅游产业发展。基于生态涵养区的区域功能定位，充分挖掘本地自然人文资源，将乡土文明和生态资源有机结合，持续优化生态扶贫项目，因地制宜开发乡村旅游产业链，开展生态民俗、特色农家乐、绿色食宿等，吸引外地游客低碳消费，对冲脆弱生态产生的发展阻滞，促进脱贫地区经济绿色崛起。三是继续引进优质企业对口帮扶。按照脱贫后“四不摘”帮扶政策，持续开展“千企帮千村”行动，加大项目、资金、技术等支持，培育壮大本地特色产业，找准定位开展品牌工程，创新发展农业保险产品，降低灾害风险冲击影响，减轻脱贫家庭生计压力。

（四）优化防止返贫监测帮扶机制

当前，河北省已经建立了防止返贫致贫的监测和帮扶机制，但病、残、灾和疫情突发因素等使贫困具有动态性，决定了零散化的返贫致贫将难以消除，动态波动性给防返贫监测带了难度，需要进一步优化和加强防返贫致贫监测帮扶机制，加强对返贫风险重点人群、领域和事件的关注。一是加强低收入人群返贫监测。除重点监测脱贫群体外，将低收入人群纳入监测范围，合理设置预警线，多角度、多层次、多形式观测分析，及时压降返贫致贫风险。二是分类帮扶、因人施策。结合返贫原因和家庭条件，划分不同类型返贫户，尤其是区分是否具备劳动能力。对有劳动能力者，要激发其防返贫主体性动能，加强提能增收的实用性技能培训，加大产业和就业帮扶力度，通过发展生产和务工就业增强生计抗逆力；对完全丧失劳动能力者，要及时纳入低保或特困救助范畴；对部分丧失劳动能力者，要进一步细分类型、精准施策，优先选择产业就业帮扶，并针对性给予医疗、教育、住房等专项救助，若通过产业就业帮扶后仍不能获取稳定收入的，应纳入低保和特困救助范畴。三是持续优化农村低保和防返贫帮扶政策。要将低收入家庭中的重病、重残人员单独纳入低保，建立防返贫救助缓退期，对稳定就业且收入超过当地低保标准者，在规定期限内逐渐退出救助范围。