百年大党乡村治理的探索实践与基本经验

王义娜

当前，我国城乡建设发展加速推进，城乡利益格局深刻调整，农村经济环境、社会结构产生了深刻变革，为农村经济社会发展带来了前所未有的巨大活力，农民诉求更加多元化、复杂化，对乡村建设及治理模式提出了新的挑战。回顾中国共产党百年来对乡村治理的探索实践，总结乡村治理经验，对于创新乡村治理具有重要意义。

一、百年大党乡村治理的探索实践

乡村治理不是一个新概念,其实践活动纵贯古今。上世纪90年代，随着“治理”一词在经济学、政治学、公共管理学及社会学等领域的兴起，国内学界在研究村民自治基础上，逐步将“乡政”和“村治”两个维度与治理理论相融合，形成了“乡村治理”的概念，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化中的有机组成部分。乡村治理现代化是一个发展的、动态的过程，包含着现代化发展的要素，它们之间相互联系、各自分工、共同作用于乡村治理现代化的善治目标的实现过程当中。中国共产党对乡村治理的探索实践，在不同历史时期体现出不同历史特点。

（一）新民主主义革命时期:建立乡村政权重塑乡村秩序

新民主主义革命时期，毛泽东旗帜鲜明地指出：“农民在全国总人口中大约占百分之八十，是现时中国国民经济的主要力量”。[1]中国共产党一开始就把最广大农民作为革命的主体力量，把教育、唤醒、动员、关注农民作为工作重点。尤其毛泽东通过对农村农民持久深入的调查，了解农民疾苦、立场和诉求，提出了符合国情的政治主张和斗争策略，开辟了“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路理论。在这一理论思想指导下，党在农村建立革命根据地广泛建立乡村政权，把农民组织起来，建立了一支中国共产党领导的以农民为主体的乡村政权。尤其1947年颁布实施的《中国土地法大纲》，解决了农村农民的土地问题。在此基础之上，乡村政权积极开展民主建设工作，建立、完善人民代表会议制度，加强和巩固了农村新型基层政权，重塑了乡村治理秩序。[2]

（二）社会主义革命和建设时期:公社化制度对乡村政治的改造

新中国成立后，在党的领导下，以国家政权为主导的乡村治理模式逐步走向正轨，乡村政权和治理秩序逐步稳定。1950年党中央通过了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，建立基本制度，明确规定乡、村政权。1954年通过的《中华人民共和国宪法》也明确规定“乡、民族乡、镇是最基层的行政单位”。1958年，《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》颁布实施，乡政府相继取消，全国广泛建立人民公社。人民公社化制度对乡村政治的改造体现在方方面面：将村一级行政力量合一，国家力量深入乡村最基层，深度改变了乡村社会的政治、经济与社会关系，重塑了农民的行动规则与社会空间。这个时期，人民公社制度实现了乡村一元治理、国家权力的下沉及党组织的全面领导，乡村资源得以整合分配。这一时期，农村的教育、医疗、社会保障和农田水利以及基础设施建设、国家动员能力等得到发展，为乡村治理现代化奠定了基础。

（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：三元共治格局到中坚农民治村

改革开放后，家庭联产承包责任制激发了农民劳动的积极性和效率，释放了家庭剩余劳动力，国家制度层面对农民进城自由流动的限制也逐步消除。1982年，国家以宪法形式确定了乡作为一级政权、村作为自治单位；《村民委员会组织法》1987年出台，村民自治逐步实施。此后，乡村治理的空间日益增长，逐步发展为乡镇行政主导、村“两委”自治、村民参与治理的三元共治的乡村治理格局。社会主义现代化建设新时期，尤其20世纪90年代后，国家工业能力的空前提升以及城镇化发展的高速推进，使得工业需求劳动力和城市人口容纳力呈几何式增长，给农村剩余劳动力走出农村谋求更好生计创造了条件。在市场经济的需求下大量农村青壮年劳动力迅速外流，而中老年尤其是老年劳动力成为维持农村社会稳定和秩序的主力军。一些留守的中青年劳动力通过流转土地开展适度规模耕作，逐渐成为乡村社会的中坚力量，对于发展村庄建设、维系乡村社会关系以及宣传执行国家政策等都具有积极作用和基本能力。中坚农民治村是20世纪90年代后中国城乡转型期乡村治理结构的重要特征，也是乡村治理有序的核心机制。[3]

（四）中国特色社会主义新时代：多元主体参与推动形成更加有效的乡村治理体系

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是继农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化“四个现代化”后中国发展的“第五个现代化”要求。《关于加强和改进乡村治理的指导意见》中明确提出：“现代化乡村治理在坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导下，以保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，以党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑为现代乡村社会治理体制，采取党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，全面提升乡村公共服务、公共管理、公共安全保障水平。”[4]党的十八大以来，脱贫攻坚促进了乡村治理体系的完善，也使得国家治理重心得以有序下移。“第一书记”“驻村工作队”等干部“嵌入式驻村”的方式，为乡村治理带来了新鲜血液；乡村协作扶贫的治理框架，形成了政府体系内多层级、跨部门的扶贫治理网络，同时对涉农资金进行更加规范和有效的管理。事业单位、社会组织、合作社、第三方机构、企业等多元主体参与推动了治理方式的变革，形成更加有效的乡村治理体系。

党的十九大报告提出了乡村振兴战略。2018年中共中央国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》对乡村振兴战略作岀了具体的战略部署，为现代农业农村的发展注入新动能。[5]随着乡村振兴工作的深入推进，农业农村在干部配备、资金投入、公共服务等方面将处于优先发展的地位，工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系将改变单一的乡村治理，逐步构建完善的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，形成更加完善有效、多元共治的新型乡村治理体系。

二、加快推进乡村治理现代化的基本经验

乡村治理是国家治理的重要内容和基础保障。乡村治理水平的高低直接影响着国家治理现代化的实现，也影响着党执政根基的巩固和农民群众利益的维护。百年来，中国共产党取得了乡村治理的一系列重大成就，也积累了推进乡村治理现代化的基本经验。

（一）坚持党的领导，以维护农民根本利益为前提

回顾百年乡村治理历程，中国共产党始终坚持以人民为中心的发展思想，维护农民的根本利益，注重发挥农民主体作用，注重贯彻为了群众、依靠群众、组织群众的辩证逻辑。

100多年来，中国共产党在乡村建设中领导农民群众，完成四大历史性任务。一是实现了耕者有其田的千年梦想，解决了农村农民土地问题。二是端稳了14亿中国人的饭碗，解决了全国人民吃饭的问题。三是脱贫攻坚取得全面胜利，历史性地解决了农村绝对贫困问题。四是全面推进乡村振兴实现农业农村现代化，实现中华民族伟大复兴。

实现乡村善治，关键在于坚持党的领导。中国共产党不仅能为乡村治理提供方向引领，也能为乡村治理提供制度设计和政策保障。尤其新时代新阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，更要充分发挥农村基层党组织领导作用，扎实有序做好乡村发展、乡村建设、乡村治理重点工作，全面推进乡村振兴，实现农业农村现代化，建成社会主义现代化强国。

（二）增加制度供给，为乡村治理提供保障

乡村治理的结构体系中，制度是保障治理的基础性要素。在我国广大农村已经运行了20多年的村民自治制度，迫切需要在新的历史条件下加以深化和完善，升级为新型的充满活力的村级治理制度。构建适应现代化发展要求的乡村治理网络，关键在于将多元利益主体通过权力共享，使其获得更多参与村级公共事务管理的权利和机会。必须在承认参与主体利益多元化差别和诉求合理性的基础上，建立开放的、促进权利和机会平等的民主参与制度和公共需求的有效表达机制。公民通过协商辩论、批判参加公共事务、是民主治理的重要形式。[6]优化乡镇政府与村民自治组织及其他组织的合作博弈机制，传播平等、协商、理性讨论社会问题的合作理念，适时出台规范农村各类组织关系的规章条例，建立多元沟通协商机制。

（三）融合正式与非正式制度，实现法治与德治共治新模式

一是推进正式与非正式制度的互动，实现治理优势的最大化。正式制度代表着国家的治理力量，主要由法律、法规、政策、规章等因素构成，体现国家权力和治理方向。非正式制度承载着民间的规制力量，是在长期的生活实践中被人们认可的民俗习惯、伦理道德、文化传统、价值观念、道德规范和意识形态等。非正式制度有着本土化和更能被村民所接受的优势，尤其对于调节乡土熟人社会中的人际关系非常奏效。乡村治理的实践表明，必须要以正式制度的价值取向为引导，加强对非正式制度的吸收，将正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，从而建立起在正式制度框架与约束范围内的相互支撑、相互补充的动态开放治理体系。

二是推进法治与德治的融合，实现治理模式的创新。法治是乡村治理现代化体系的应有之义，德治是健全乡村治理现代化体系的情感支撑。坚持法治为本，树立法治理念，强化法律在维护农民权益、农业支持保护、化解农村社会矛盾、规范市场运行、生态环境治理等方面的权威地位，已经成为乡村治理走向现代化不可逆的要求。法治与德治两者的目标是一致的，都是为了实现乡村社会的良性发展，实现善治的治理目标。两者在功能上各有侧重点，法治主要依靠国家的强制力来保证治理实效，强调外在控制的刚性；德治主要依靠自律、社会舆论来确保治理效果，偏重于内心约束的柔性。刚柔并济才能让治理事半功倍。

（四）吸引精英人才力量，构建多元治理主体新格局

一是重塑乡村生产与生活面貌吸引精英返乡回流。乡村治理现代化离不开精英的力量。当今现代化进程下，受教育程度较高的精英，更快地接受了新的文化理念、生活观念和生活方式，享受到了环境整洁、生活便利、文化丰富等，已经养成了高品质生活的习惯和更高层次的价值追求。必须重新塑造乡村的生产与生活，推动农村基础设施提档升级，增强公共服务供给，促进城乡公共服务互联互通。侧重生产，改善农村交通物流设施条件、加强农田水利基础设施网络建设、构建农村现代能源体系、打牢乡村信息化基础；侧重生活，提升乡村人居环境质量、加强农村社会保障体系建设、优化农村公共文化服务供给结构、加速推进传统乡土文化与现代乡村文化相融合。以便利的生产条件和舒适的生活条件吸引精英返乡，夯实乡村治理人才的支撑。

二是调整人才引进政策，壮大“嵌入式”治理力量。乡村治理现代化离不开人才，治理水平与治理人才是成正比的。要调整人才政策，拓宽职业发展空间，发展职业种类，完善人才晋升考核机制，加大财政投入和改善发展环境，吸引人才回乡发展建设。只有放宽政策，运用政策吸引力，才能吸引那些各具特色且有热情有动力有想法有能力的现代青年人才回流。要运用区分类别多样化的激励机制，让人才在建设家乡的过程中能够充满动力，更好地嵌入到乡村治理全过程，促进乡村治理现代化快速发展。

三是搭建多元主体结构，构建多元共治格局。乡村治理是系统性工程，需要多元主体合力共治。在乡村治理中，要着力推动形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的工作格局。加强村级党组织、村民自治组织、市场组织（如企业、合作社等）、社会服务组织、群众互助组织、公益服务组织、村民社群组织等多元主体的建设和培育，搭建起“群治、综治、共治”相结合、“自治、法治、德治”相融合的多元主体治理结构。以全面推进基层党组织建设为切入点，切实提高党支部和党员在乡村治理中服务引领能力，优化组织设置，整合党建资源，强化力量储备。积极构建各类组织有效参与乡村治理的平台和渠道，让各类组织都能发挥自身的功能和作用，切实保障各类组织的知情权、参与权、表达权、监督权，协同解决其发展面临的各种问题，满足村民多元需求。