让温暖关爱惠及更多孩子——党的十八大以来儿童福利和未成年人保护工作综述

☉本刊记者 王玉明

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视儿童福利和未成年人保护工作，明确要求各级党委和政府、全社会都要关心关爱少年儿童，为少年儿童茁壮成长创造有利条件。民政部在推动完善儿童福利政策体系和工作体制机制方面取得了长足发展，2019年设立了儿童福利司，儿童福利工作迎来了新机遇，站上了新起点。厚植对孤弃儿童的关心，推动完善农村留守儿童、困境儿童关爱服务体系，维护未成年人的合法权益，儿童福利工作和未成年人保护工作在传承创新中迈出了坚实步伐。

“国家孩子”养育工作实现历史性跨越

“（伸大拇指）是‘好’，弯一弯是‘谢谢’。”冬日温暖的阳光里，习近平总书记向聋哑女孩儿王雅妮学习哑语，脸上挂着慈祥的笑容。

这暖心的一幕出现在2014年1月，习近平总书记来到内蒙古自治区呼和浩特市儿童福利院，看望在这里生活的孤残儿童。看到孩子们无忧无虑地学习和生活，习近平总书记感到很欣慰。他动情地说，对儿童特别是孤儿和残疾儿童，全社会都要有仁爱之心、关爱之情，共同努力使他们能够健康成长，感受到社会主义大家庭的温暖。

“感受到社会主义大家庭的温暖”，这是习近平总书记对孤儿的关怀和牵挂，也为“幼有所育”指明了方向。民政部门牢记习近平总书记的殷切嘱托，不断完善儿童福利保障制度，推动儿童福利事业从“补缺型”向“适度普惠”发展。

——兜住底线，儿童生存发展的基础更加坚实

2021年6月30日，浙江省玉环市芦浦镇通过全国儿童福利信息系统，收到来自福建省福鼎市贯岭镇关于儿童小义（化名）的事实无人抚养儿童认定申请。经审查，小义系浙江省玉环市人，自父母离异、父亲亡故、母亲失联后，现随外祖母在福建省福鼎市居住上学。玉环市、福鼎市两地迅速行动，利用全国儿童福利信息系统，实现事实无人抚养儿童认定申请受理全国首例“跨省通办”。小义自7月起便享受到由玉环市民政部门发放的事实无人抚养儿童基本生活补贴。

像小义一样无依无靠的孩子，是民政部门时时放心不下的责任。党的十八大以来，民政部门推动了一系列政策措施落地，兜住兜牢儿童生存发展的底线。

孤儿基本生活补助标准逐年提高。2010年，国务院办公厅出台意见，对孤儿基本生活进行补助；2019年，国家层面首次对孤儿基本生活补助标准提标50%；2021年，孤儿等特殊儿童群体保障标准纳入价格临时补贴保障范围。目前，全国在儿童福利机构集中养育孤儿平均保障标准从10年前的每人每月940元，提高到1697.4元；其他随亲属生活的社会散居孤儿平均保障标准从10年前的每人每月634元，提高到1257.2元。

儿童福利保障对象从弃婴、孤儿，覆盖到事实无人抚养儿童等群体。2012年，民政部、财政部下发通知，为艾滋病病毒感染儿童发放基本生活费；2019年6月，将事实无人抚养儿童纳入国家保障范围……儿童福利保障对象不断拓展。截至2021年底，全国共有孤儿17.2万人、事实无人抚养儿童31.4万人，全部纳入国家保障范围。

孤儿、事实无人抚养儿童认定程序更加完善。2020年12月，民政部出台意见，要求进一步做好事实无人抚养儿童保障有关工作，优化了父母失联认定程序；2021年6月，孤儿、事实无人抚养儿童认定申请受理实现“跨省通办”，避免了孤儿、无人抚养儿童因为申报不便被排除在国家保障体系之外。

保障标准提高，保障对象扩面，认定程序更加完善……孤儿、艾滋病病毒感染儿童、事实无人抚养儿童生存发展的底线越来越坚实。

——促进发展，儿童福利保障内容更加完善

“咱们的孩子要去211大学读书了！”

2019年8月底，喜庆的气氛洋溢在湖南省长沙市第一社会福利院。院里长大的范鸿宇考出了589分的好成绩，被湖南师范大学统计学专业录取，成为福利院里第一个考上211大学的孤残孩子。

范鸿宇是望城区茶亭镇人，2岁时遭遇一场火灾被严重烧伤。5岁时，父母双亡的他被送到了长沙市第一社会福利院。他来的时候没有接受过修复治疗，面部严重烧毁，嘴巴、手因粘连无法正常使用。为了让范鸿宇能过上正常孩子的生活，福利院联系了省人民医院专家为他进行了面部和手部的修复。手术断断续续进行了两个月，后期恢复又花了几年，治疗和康复的费用均来自“孤儿医疗康复明天计划”（简称“明天计划”）。上大学以后，范鸿宇还可以获得“福彩圆梦·孤儿助学工程”每年1万元的教育补助，直至毕业。

对孤儿的关爱，不止于“保生存”，更在于“促发展”。民政部实施“福彩圆梦·孤儿助学工程”和“明天计划”，通过中央福彩公益金保障孤儿受教育权，为病残孤儿提供手术治疗和康复服务，最大限度地帮助孤儿实现康复、自立，为他们撑起一个可以期待的明天。

2018年以来，“明天计划”的救治对象从福利机构内残疾儿童延伸至社会散居孤儿，救治病种从手术矫治拓展到全科医疗康复，医疗救助决心不变，力度不减。截至2021年底，22.3万人次孤残儿童通过手术治疗和康复训练改善了生存质量。

2019年以来，“福彩圆梦·孤儿助学工程”为全国所有18周岁以上考入大中专院校的孤儿提供每年1万元的教育补助，并与孤儿基本生活费制度形成有效衔接。截至2021年，共安排彩票公益金8.07亿元，资助孤儿8.07万人次。

——优化提质，孤儿养育模式实现历史性跨越

一转眼，习近平总书记到呼和浩特市儿童福利院看望孩子们已经过去8年了。当年用手语和总书记交流的小女孩王雅妮，走上了呼和浩特市特殊教育学校的讲台，圆了自己的教师梦。

雅妮的幸福成长，受益于一种叫作“模拟家庭”的抚养方式。模拟家庭是由一对真实夫妻与4名儿童共同组建的特殊家庭，“妈妈”负责照看孩子的日常起居，“爸爸”白天外出工作，晚上回家和孩子共同生活。充满温情的成长环境，让孩子们收获了完整的家和真实的爱。

多年来，呼和浩特市儿童福利院围绕“养育、治疗、康复、教育、安置、培训”一体化发展，逐渐形成了单元式、模拟家庭、公寓式、小家庭、医护结合养育等5种养育类别，还把儿童按照年龄、身体残疾程度和生活自理能力划分成5类，创立了“5+5”精细化养育模式。以“5+5”精细化养育模式为基础，通过儿童在院期间医疗救治、康复训练、特殊教育、社会工作（安置），实现了儿童生活提高、能力提升、心理支持、就业发展。

呼和浩特市儿童福利院是我国儿童福利机构发展的一个缩影。近年来，各地儿童福利机构建设标准明显提高，服务能力日益增强，养育水平稳步提升，为维护儿童合法权益发挥了重要作用。2021年，民政部等14部门印发了《关于进一步推进儿童福利机构优化提质和创新转型高质量发展的意见》，部署在“十四五”期间推动县级儿童福利机构养育儿童转移至地市级儿童福利机构集中养育，推进儿童养育、医疗、康复、教育、社会工作一体化发展，实现了新中国成立以来孤儿养育模式的历史性跨越。

截至2022年3月底，全国儿童福利机构由原来的1217家优化为998家，219家县级儿童福利机构顺利完成转型任务。

农村留守儿童关爱保护、困境儿童保障，让爱不缺席

农村留守儿童、困境儿童问题是社会转型的阵痛，以习近平同志为核心的党中央对农村留守儿童、困境儿童时时挂怀，常常惦念。要关心留守儿童，“让他们都能感受到社会主义大家庭的温暖”，习近平总书记的谆谆教诲，指引着民政部门完善工作机制和措施，加强关爱服务，为农村留守儿童、困境儿童的生活播撒下温暖的阳光。

——全局谋划，顶层设计坚实有力

家住上海浦东陆家嘴街道崂山三村的小雅（化名）是一名困境儿童，母亲未婚怀孕，生下小雅后离家出走，多年来小雅一直跟随年迈的外婆生活。在居委会的协助下，小雅获得了生活补助、心理辅导、学业支持，还经常利用寒暑假参与小区的志愿服务，回报社会。

在社会转型过程中，难免会有像小雅一样的留守儿童、困境儿童存在，他们不是孤儿，却因得不到父母的妥善照顾而陷入困境。系统地破解农村留守儿童、困境儿童之“困”，需要从全局发力。

2016年，国务院印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》，一系列有针对性的政策安排和系统性的顶层制度设计相继出台。

2016年4月，由民政部牵头、27个部门共同参与的农村留守儿童关爱保护工作部际联席会议制度建立，后调整为农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作部际联席会议，统筹留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作，加强政策衔接。

2019年，民政部会同相关部门印发《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》，以未成年人救助保护机构和儿童福利机构为主要阵地、以儿童主任和儿童督导员为基层工作队伍、鼓励和引导社会力量广泛参与的工作体系稳步推进。

截至2021年底，全国省、市、县三级人民政府全部建立了由党委、政府有关领导牵头的农村留守儿童关爱保护工作领导协调机制；全国共配备乡镇（街道）儿童督导员5.5万名，村（居）儿童主任66.7万名。农村留守儿童关爱保护和困境儿童保障工作能力不断加强。

随着脱贫攻坚、推动返乡创业就业和一系列关爱保护政策的实施，留守儿童数量逐年下降。2016年，民政部会同教育部、公安部对农村留守儿童开展了首次摸底排查，共有农村留守儿童902万人。到2021年底，农村留守儿童数量降至477万人。

——落细落实，关爱服务体系健全完善

5年前，中山大学毕业的硕士研究生、助理社会工作师刘翠虹来到安徽省合肥市肥东县古城镇蒋集社区，成为一名儿童主任。她依托社区舞蹈室、心理咨询室等打造“儿童之家”，组建志愿服务队为未成年人提供临时托管、课后辅导，联合社区开展防拐、交通及网络等安全教育。

工作中，刘翠虹特别关注留守儿童的心理健康。一个孩子由于父母离异和生活环境巨变，逐渐封闭了内心。刘翠虹运用儿童心理学疗法和社工儿童个案服务方法，及时对孩子进行心理疏导，同时辅导他的课业，纠正家人的教育方法。坚持了3个月，孩子开始敞开心扉。

刘翠虹只是基层儿童工作者的一个缩影。他们深入一线走访核查、监护指导、救助帮扶，既做孩子们的“家人”，也做孩子们的朋友，切实让保护不缺席，关爱不留守。依托专兼职基层儿童工作队伍，以临时照料、监护指导、关爱帮扶、定期探访为主要内容的农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系逐步形成。

近年来，各地还探索提出了一系列支持引导社会工作专业人才参与农村留守儿童关爱保护工作的政策措施，鼓励支持儿童督导员和儿童主任通过参加培训等方式掌握儿童福利社会工作专业能力，加大政府购买未成年人社会工作类、心理服务类社会组织服务的力度，困境儿童保障和农村留守儿童关爱服务工作的专业性进一步强化。

留守儿童、困境儿童保护的“第一道关哨”在基层，但是“源头”在家庭，强化家庭陪伴才能破解“亲情断层”对孩子的影响。2016年以来，民政部联合相关部门和企业开展了农村留守儿童“合力监护、相伴成长”关爱保护专项行动，以及农村留守儿童关爱保护“百场宣讲进工地”、全国农村留守儿童和困境儿童关爱保护“政策宣讲进村（居）”等活动，为外出务工父母及其家庭提供政策宣讲和监护指导，引导监护人及受委托照料人切实履行家庭监护主体责任，推动农村留守儿童、困境儿童问题的“源头治理”。

此外，民政部门对困境儿童进行分类保障，将符合条件的各类困境儿童分别纳入了最低生活保障、特困人员救助供养、临时救助、残疾人两项补贴、事实无人抚养儿童基本生活保障等政策保障范围。

未成年人保护，奋力开新局

习近平总书记深刻指出，“培养好少年儿童是一项战略任务，事关长远。”党的十八大以来，民政部门始终坚持最有利于未成年人的原则，持续推进未保工作体系化建构，形成立体化、全方位保护体系，推动我国未成年人保护工作高质量发展。

——破冰探索，推进国家监护体系建构

2015年，邵某殴打性侵了不满10岁的女儿小玲（化名），被判处有期徒刑11年,江苏徐州市铜山区民政局即向法院提起撤销小玲父母监护人资格的申请，并申请法院为小玲指定合适监护人。这是全国首例父母被撤销监护权的案件。

其实，早在1986年出台的《民法通则》、2006年修订的未保法都对未成年人监护权的撤销转移作了明确规定，但此后很长时间，全国没有剥夺监护权案件进入司法程序，其症结就在于：谁提起诉讼，谁来监护？

2013年5月，民政部发布了《关于开展未成年人社会保护试点工作的通知》，首次将帮助和支持未成年人有效应对“家庭监护困境和成长障碍”的工作纳入政府职责范围，探索建立“以家庭监护为基础，以社会监督为保障，以国家监护为补充”的监护制度，开启了建设国家监护服务制度的进程。

2014年12月18日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》出台，明确了民政部门申请撤销监护人资格以及承担临时监护的责任，推动建立未成年人行政保护和司法保护协作机制。15天后，江苏省徐州市铜山区民政局申请撤销监护人资格诉讼得以立案。从立案到审结，不足一个月时间彻底改变了一个女童的命运。

2016年，国务院相继印发《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《关于加强困境儿童保障工作的意见》，首次从国家层面系统性地明确未成年人保护、特别是农村留守儿童和困境儿童关爱保护的政策措施，明确家庭、政府、学校和社会责任，设计了包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等环节在内的救助保护机制，要求构建家庭、政府、学校、社会齐抓共管的关爱服务体系。

两个《意见》推进了国家监护服务体系的建构，使国家儿童福利制度覆盖面扩大，服务更加全面综合。《意见》印发后，民政部推动地方出台了有针对性、操作性的具体工作措施，推动各省建立农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系、部门协调机制，工作队伍进一步充实。

——以法为则，构建新时代未成年人保护工作新格局

“外出的家长把孩子托付给我们是对学校的极大信任。”山西省临汾市大宁县幸福学校校长张风霞说。2018年，大宁县委、县政府建设了现代化寄宿制学校——幸福学校，实现了留守儿童的集中入学、集中照护、集中管理。近年来，幸福学校进一步发展成为未成年人保护示范学校，设立了“未成年人保护工作室”“社工服务站”“家长学校”，配备了专职心理健康教育教师、法制副校长，落实了社会力量关心关爱的保护机制。张风霞与学校老师在校内开展信息排查、防范侵害、紧急干预、监护指导、服务转介等工作，未成年人保护工作进一步加强。

在大宁县，还成立了由县长任组长，32个职能部门为成员单位的未成年人保护工作委员会，设立大宁县未成年人保护中心，5个乡镇全部建成未成年人保护工作站，63个村（社区）全部建立未成年人保护工作室，形成完整的县、乡、村三级组织体系。党委领导、政府负责、民政牵头、部门协同、社会参与的未成年人保护工作新格局逐步形成。

大宁县是近年来各地民政部门切实履行法定职责，坚持统筹协调，推动新时代未成年人保护工作长足进步的一个代表。

2021年6月1日，新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》正式施行。新修订的未保法，明确“民政部门”职责的有 8 条 15 处，重点对民政部门履行国家监护法定职责、开展家庭监护监督指导、受理侵害未成年人权益个案、开展救助保护等提出要求；与民政业务直接相关的有38条40多处，重点对社会组织、村（居）委会、儿童福利机构、未成年人救助保护机构等职责进行了规范。

2021年4月，国务院成立未成年人保护工作领导小组，形成未成年人保护工作的“中枢机制”。领导小组明确了民政部门承担日常工作、起到牵头作用。未成年人保护的举措更实了，民政部门的职责更重了。

民政部先后召开领导小组第一次全体会议、全国未成年人保护工作推进会暨示范创建动员部署会等，全面部署推动未成年人保护工作。截至2021年9月底，全国省、市、县三级人民政府全部建立了未成年人保护工作领导小组（委员会），一个从家庭、学校、社会、网络、政府、司法等六个方面共同发力来保护儿童的大格局基本形成，未成年人保护工作迈入新阶段。

2021年，民政部等10部门印发了《关于做好因突发事件影响造成监护缺失未成年人救助保护工作的意见》，明确了因突发事件影响造成监护缺失未成年人救助保护工作发现报告、安置照护、救助帮扶等工作流程，未成年人救助保护工作水平进一步提高。

儿童收养，给孤弃儿童一个幸福的家

2022年1月，安徽省合肥市庐江县民政局委托合肥市友爱社会工作评估中心对庐城镇一对夫妇开展了收养评估工作，开具了庐江县首份《收养评估报告》。

评估小组通过面谈、查阅资料、实地走访等方式，对收养申请人的职业和经济状况、与被收养人融合情况等9个方面进行量化评分，确定收养申请人具有良好的收养能力，这对夫妇顺利办理收养登记手续。

家庭是儿童健康成长的最佳环境。党的十八大以来，民政部贯彻民法典要求，遵循最有利于被收养人的原则，依法规范收养工作，简化优化收养证明事项，为孤儿、弃婴回归家庭社会、重获父母关爱、得以健康成长提供有利条件。截至2021年，共办理国内收养登记12687例。

收养政策体系更加完善。2020年民政部印发《收养评估办法（试行）》，指导各地因地制宜建立收养评估制度。紧密联系收养工作实际，推动修订《中国公民收养子女登记办法》等政策法规，收养政策体系更加完善。

收养工作体制机制更加健全。不断完善制度机制，倡导各地探索建立鼓励国内家庭收养机构内病残儿童的支持服务政策。贯彻“放管服”改革精神，简化手续或直接取消证明14项。正在推动建设全国儿童收养便民服务信息系统，拓展“互联网+收养服务”，以期实现政策宣传、资格审查、信息推送、电子证照等一网通办，为孤儿弃婴找到最适合的收养家庭。

被收养儿童权益保障能力不断提升。通过建立健全法制、加强业务指导、推进信息化、加强队伍建设等，形成了依法办事、程序规范的收养工作程序。

儿童福利工作担纲中华民族的希望，肩负党和国家的重托，承载人民群众的期待。进入新发展阶段，民政部门将不忘初心、牢记使命，用心用情用力做好儿童福利和未成年人保护工作，奋力谱写儿童福利和未成年人保护事业新篇章。