破解企业恶意注销逃避行政处罚问题的检察路径

● 王永虎/文

一、个案困惑和解析

［基本案情］2019年12月6日，苏州市生态环境局对张家港某木业公司罚款及加处罚款51万余元，后该公司未履行行政罚款，亦未申请行政复议、提起行政诉讼。2020年8月24日，苏州市生态环境局向张家港市人民法院申请强制执行。翌日，张家港市人民法院裁定准予执行。2021年1月8日，张家港市人民法院对该案立案执行。后法院查明该木业公司已于2020年12月1日核准注销，且在申请注销时，提供的清算报告中写明公司无其他债权债务和未了结事项。关于清算报告的股东会决议中，股东签字确认公司清算如有遗留问题，由股东承担全部责任。2021年2月5日张家港市人民法院作出执行裁定书，裁定驳回申请执行人苏州市生态环境局的执行申请。

对于此案，承办人认为该木业公司在注销时公司股东隐瞒被行政处罚存在债务的事实，提供公司无债务的虚假清算报告，恶意注销登记，相关行政处罚仍应执行；股东承诺对公司遗留问题承担全部责任，应承担相应赔偿责任。此时，法院应当通知苏州市生态环境局变更被执行人，而非裁定驳回执行申请。张家港市人民检察院根据行政机关反映的情况，经调查核实和法律适用分析，向张家港市人民法院发出检察建议，建议其撤销原裁定，通知申请机关变更公司股东为被执行人，推动行政处罚落实到位。后张家港市人民法院回函采纳检察建议，并向申请机关释明，告知其权利义务，依法申请变更被执行人。现苏州市生态环境局向张家港市人民法院申请变更公司股东为被执行人，法院已对公司两名股东采取强制执行措施。

二、类案问题和困境

张家港市人民检察院在办理该案的基础上，秉持“办理一案、影响一片”的办案理念，深入开展类案问题分析。通过查阅卷宗、走访沟通、信息比对等，发现企业恶意注销逃避行政处罚情况多发。经调查分析，2020年以来，该市有12家企业通过简易注销逃避行政处罚，如张家港某铝材有限公司发生安全事故，被应急管理部门行政处罚后进行注销，进而逃避行政处罚。又如张家港市某弹簧有限公司违反《环境保护法》，被苏州市张家港生态环境局行政处罚，为逃避行政处罚，在行政机关申请强制执行前将公司注销。通过个案办理和类案分析，承办检察官认真梳理现有法律和实践中存在的困境和难题，主要表现在以下三个方面：

（一）注销信息只公示不抄送，难以及时掌握

根据现有的企业注销登记规定，企业注销分简易注销和一般注销两种形式。简易注销只需提交申请表、全体投资人关于债权债务及其他事务已结清的承诺书，交回营业执照，如资料齐全的，1到3个工作日内即可办结注销事宜。一般注销则相对复杂一些，需提交申请表、清算报告、股东会决议。其中简易注销占注销总数的60%左右，注销前需将全体投资人承诺书，在全国企业信用信息公示系统公示20天。一般注销则需要公示债权公告信息、清算组备案信息，在全国企业信用信息公示系统或者省级以上媒体公示45天。公示期内相关行政机关、债权人等可提出异议。而行政机关作出行政处罚后，需赋予受罚企业60日申请行政复议期或6个月的提起行政诉讼期，行政机关在较长时间的“等待”中，很难随时查询掌握所有注销信息，也就无法及时对受罚企业注销行为提出异议。

（二）法律规定还不够完善，难以追究相关企业责任

经分析，目前企业通过注销逃避行政处罚主要集中在环保、安监等罚款数额较高的领域，通常出现在三个时间节点，即行政机关在作出行政处罚决定前依法告知企业之后，企业立刻注销；在被行政处罚后，行政机关申请法院强制执行前注销；行政机关申请法院强制执行后注销。根据现行相关法律规定，注销登记机关对企业提交的材料仅进行形式审查，如企业提供虚假承诺、虚假清算报告，登记机关也无从得知企业被行政处罚的情况，客观上让一些企业借注销之名，行逃避之实。而关于企业注销后责任承担主体的规定较为原则，缺乏明确的规制措施，导致追责较难。如张家港市某能源公司因违反环保法相关规定，2020年12月被行政罚款、加处罚款共计50万余元，在行政机关申请法院强制执行后该企业进行注销，相关罚款至今未能执行到位。

（三）行政、司法机关认识上有分歧，难以形成合力

在法律规定尚不完善的情况下，基层行政机关、司法机关对不同阶段企业注销行为存在认识分歧，导致出现执裁操作不统一的情况。如有的行政机关以受罚企业注销为由结案，不向法院申请强制执行，持“放任”态度，如张家港某钢结构公司违反安全生产相关规定，被行政罚款25万元，后该公司注销，行政机关以该公司注销为由结案未向法院申请强制执行。有的行政机关在受罚企业注销后，以处罚时企业尚未注销为由申请法院强制执行，持“从严”态度。而司法机关接到申请后，有的认为企业被注销后缺乏责任承担主体不予受理强制执行申请；有的则受理并裁定准予执行。在法院裁定准予执行后，对执行立案前注销的，有的裁定驳回行政机关强制执行申请，有的则建议行政机关申请变更股东为被执行人。行政机关和司法机关实践不一，造成行政处罚难以落实到位，损害国家利益，削弱行政处罚决定的公信力和行政执法的权威。［1］参见柴红娜：《商事制度改革背景下企业简易注销制度研究》，《商展经济》2020年第8期。

三、检察机关在企业恶意注销逃避行政处罚问题上的解决路径

（一）厘清企业注销后义务承担主体，发挥行政检察督促履职职能

企业注销逃避处罚的，可以建议行政机关变更股东为被执行人。根据《最高人民法院关于民事执行中变更、追加当事人若干问题的规定》第21条规定，作为被执行人的公司，未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，申请执行人申请变更、追加有限责任公司的股东为被执行人，对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应予支持。参考此规定，检察机关可积极发挥行政检察职能，建议行政机关举证证明公司未经清算办理注销，导致无法履行行政处罚义务，此时，可追加变更股东为被执行人。而对于一般注销，提供虚假清算报告，即公司仍有未了结的行政处罚，公司在清算报告中却陈述公司没有其他未了结事项，属于虚假清算。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第19条规定，公司的董事和控股股东，在公司解散后，未依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理注销登记的，债权人主张其承担赔偿责任的，法院应予支持。因此，可建议行政机关调取公司注销登记资料，如发现其虚假清算的，应向法院提出申请变更公司股东为被执行人，承担相应赔偿责任。

（二）履行行政非诉执行监督职能，维护行政机关行政行为的公信力

根据《最高人民法院对关于非诉执行案件中作为被执行人的法人终止，人民法院是否可以直接裁定变更被执行人的请示的答复》（以下简称《答复》），人民法院在办理行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的案件过程中，作为被执行人的法人出现分立、合并、兼并、合营等情况，原具体行政行为仍应执行的，人民法院应当通知申请机关变更被执行人，对变更后的被执行人，人民法院依法应当进行审查。企业在注销时公司股东隐瞒被行政处罚存在债务的事实，提供公司无债务的虚假清算报告，恶意注销登记，其注销可参照《答复》中列举的终止情形，相关行政处罚仍应执行。人民法院在办理行政机关申请强制执行其行政处罚案件过程中，作为被执行人的公司恶意注销逃避处罚的，原行政处罚还应执行，人民法院应当通知申请机关变更被执行人。对于被执行人恶意注销登记后失去公司主体地位，人民法院裁定驳回行政机关执行申请的，检察机关应积极履行行政非诉执行监督职能，向人民法院提出检察建议予以纠正，维护国家利益和社会秩序。［2］参见王建文、田秋蔚：《破产企业工商登记注销程序的适用和展望》，《法制与社会》2021年第6期。

（三）加强与政府层面的沟通协作，切实能动履职，推动相关问题制度化、常态化解决，落实以“我管”促“都管”

检察机关在办理行政非诉执行监督案件过程中，应注重个案向类案延伸，推动普遍问题的解决。针对办案中发现的行政执法过程中的制度空白和治理盲区，向党委政府报送情况反映和分析报告，强化多方联动形成共管合力，实现长效治理。如张家港市人民检察院敏锐捕捉个案暴露的问题，通过走访研判、数据碰撞，发现企业恶意注销逃避行政处罚情况多发，撰写《问题企业“注销换壳”逃避处罚多发 基层“放管服”改革需完善制度措施》呈报地方党委政府，引起时任市长重视并批示，推动全市建立企业注销信息共享机制和数据平台。在报送研判分析报告的基础上，该院牵头召开圆桌会议、会签工作意见，搭建共享平台，通过积极能动履职，破解企业恶意注销逃避行政处罚的问题。如该院邀请市人民法院、行政审批局、市场监督管理局、司法局、张家港生态环境局等部门召开圆桌会议，就企业恶意注销逃避行政处罚问题深入达成共识，推动建立常态化工作机制，实现行政处罚信息与公司注销信息数据互通，有效促进源头治理。

召开圆桌会议后，根据会议达成的共识，张家港市人民检察院、张家港市司法局、张家港市行政审批局、张家港市大数据管理局会签《关于在行政许可工作中加强行政执法信息共享的实施意见（试行）》，在张家港市党政通平台设置专门的企业行政处罚信息共享模块。行政执法机关对企业作出已生效的行政处罚决定未履行完毕，进入催告环节的，将相关企业信息录入信息共享平台，由系统模块推送给企业注销登记部门。张家港市行政审批局在办理企业注销、变更法定代表人等登记事项时，在信息共享平台中查询该企业是否存在尚未履行的行政处罚信息，核实申请人提供的材料与系统信息是否一致，如发现企业提供材料不实、企业有行政处罚未结等事项的，不适用简易注销程序，对已经办理注销的可依法撤销企业注销登记，多措并举避免企业注销逃避行政处罚问题持续发生。