数字化时代政府治理手段的变革

章剑生（浙江大学光华法学院教授）

人类社会经农耕时代、 工业时代而今迈入了数字化时代。数字化时代中，在物理空间之外，互联网以数据、 算法和平台等为要素为我们构造了一个电子空间，从而形成了一个虚实同构的双层空间。在这个双层空间中，我们每一个人都能感受到数字化引发了社会各个领域从物质到精神的深刻变化，而正是这种变化在相当程度上改变了我们每一个人生活的方式。数字化生存成了一种常态，相应地，数字化也引发了政府治理手段的嬗变，进而波及围绕治理手段的一切制度体系。面对如此的社会巨变，政府治理手段必须变革，才能达成善治的国家治理目标。

首先，政府治理手段变革需要匹配新的思维方式。以政府为中心的单向管理转向政府与其他社会主体合作治理，构成了21 世纪以来政府自我改革的一个主题。“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，在某种程度上也是我们对数字化时代到来的一种回应。但是，之前以“控制—稳定”作为政府治理手段与目标的关系框架，今天在政府治理决策者观念中仍然占据相当重要的位置，这种状况能否适应数字化时代的需求，其答案并非当然。在数字化时代中，如果我们不改变这种传统的“控稳”思维，那么压服可能会成为一种常规的治理状况与结果，进而可能会引发局部领域的治理状况恶化。因为，在每个人都处于数字化生存状况之下，政府通过数字治理可以使压服变得更加直接、有效，而其高效、便利则可能诱使政府进一步扩大这种治理手段的应用范围。如健康码作为每个人出行的“通行证”，“黑名单”作为限制相关人出行的方式以及“网格化”治理等场景中，个人在面对这些冷冰冰的数字与机器有异议时，除非放弃自己的权益，否则除了服从别无他选。因此，我们必须警惕政府治理中的数字滥用以及借助于数字化治理的“懒政”现象。在民众普遍对数字化技术与知识缺少基本理解的情况下，一方面政府应当确立“源头治理”思维，即充分利用大数据的优势，回溯产生问题的源头，强化风险预防，另一方面政府要有“动态稳定”的思维，即稳定并不是让社会变得死水一潭，而是如流水只要控制其不横溢，则就达到了治理目标。

其次，政府治理手段变革需要受制于法治框架。法治意味着规则之治，任何人都必须遵守规则，才能各行其事。就政府而言，法治政府即是受法律统治的政府，其权力行使都需要有法律依据，故其治理手段变革也不可以脱逸法律。因此，其一，政府治理手段变革当以立法为前提。也就是说，政府治理手段变革必须先通过法律确定，不可采用便宜主义，让治理手段失去法律控制。如以大数据为基础的AI 作为替代性政府治理手段时，其所衍生出的问题首先立法机关必须作出回应，并给出法律依据，以便使政府治理大体上仍可以满足依法行政的要求。即便是政府在紧急状态下制定的各种应急措施，也应当大致在法治框架内，不得突破某些法治底线，如尊重和保障基本人权等。其二，在数字化时代，信息技术提升了政府治理能力，也为公众参与政府治理的途径、方式提供了更多的选项。但是，随着自动化行政的扩展，公众参与的空间可能会被收缩，原有的途径、方式可能会失效，甚至公众主体性沦落最终可能成为政府权力可以（在信息不对称的情况下） 随意支配的客体。因此，公众参与政府治理作为一项法治原则必须坚持，不得改变、废弃，公众参与政府治理的有效性更不能轻视。

再次，政府治理手段变革需要坚守以人为中心的法治价值。政府治理手段的数字化给政府带来了监管上的有效性、便利性和可视性，客观上提升了监管的效果。但是，政府治理手段变革应当不失人文主义精神，应让数字与机器变得可以让人亲近。数字化时代下政府治理手段充满着技术主义，它意味着一切变革取决于技术的应用，但技术主义往往会消解人文主义精神，一旦当个人成为技术（数字与机器）支配的客体时，个人的尊严也就可能丧失了。因此，在这里我们必须强调，其一，个人信息保护在数字化时代之所以如此重要，正是为了对抗数字技术主义对人的尊严可能带来的的损害。个人信息具有一旦泄露就不可能“恢复原状”的特点，因此，事先预防性保护永远优于事后惩罚性追偿。国家制定了《个人信息保护法》，但在政府治理过程中，如何在治理手段有效性、便利性和可视性与个人信息保护之间获得一种平衡，是政府治理手段变革过程中不可忽视的一个重要问题。其二，数字化时代政府治理手段往往呈简单、高效之特点，但它往往欠缺个案正义的考量。如在有裁量空间的行政执法中，自动化执法呈现出的“一刀切”方式就难以显示“教育”功能与意义。因此，自动化行政并非是一种完美治理手段，它不仅有个人隐私被泄露的缺陷，而且算法也存在不透明的风险。又如，在“网格化”治理中，政府可以用俯视的目光全方位地监控网格中每一个人，如此优势的治理手段与地位可能会使政府权力欲不断膨胀，从而蜕变为借助于数字治理的全能主义政府。一般来说，政府不会将合法性置于有效性、便利性和可视性之前的，因为，政府的任何决策都是以解决问题为导向的，手段的合法性永远是为解决问题服务的。这并不是政府的错，而是政府治理逻辑的必然选项。但无论如何，数字时代中政府治理手段的有效性、便利性和可视性都必须接受合法性的拷问，这是法治国家题中的应有之义。