多阶段行政行为下违法性继承问题辨析

张诗彧

（北京外国语大学，北京 100089）

随着我国行政审批制度不断创新，为了深化“放管服”改革，提高行政效率，“一体化”审批成为行政管理新模式。“一体化”审批模式下，相关部门行政行为间关系发生了局部变化，而相关立法工作相对滞后，一些法律关系没有得到明确。同时各地方的行政审批机制改革，大多以政策和文件为主导，没有完全按照法治化路径的改革模式进行。为了完善我国行政法律制度，破解法治政府建设中的难题，一些国外行政法理论被引入，比如违法性继承理论等。借鉴国外法律有益成分，构建适合我国的行政法理论是行政机制改革的重要环节。故此需要对相关法律问题作出新的解释和应用判断，以便指导实践中个案裁判不一致的困境。本文基于对违法性继承理论、多阶段行政行为可诉性等内容分析，结合行政实践中案例的思考，对我国行政改革立法建设提供一些参考思路。

一、违法性继承理论在我国的适用与发展

违法性继承问题是指行政后续行为本身并不存在违法性，但与其有关联的先期行为存在违法时，后续行为是否应当继承其违法性的问题。这一概念最初由日本著名的行政法学者美浓部达吉在传统行政法学理论中提出。因为在一个行政行为过程中，可能会存在较长时间、较多部门的程序化审批和对接，这时处于行政过程中的先行行为可否被诉呢？如果审批周期较长，先行行为已过法律诉讼时效，行政相对人如何救济？这是该理论产生的初始缘由。

随着实践应用的发展和案例的丰富，违法性继承的适用属性和理论总结不断得到完善。有国内外学者归纳了违法性继承可能的适用范围，大致可归类为“最广义—广义—狭义—最狭义”四个层次的继承。“最广义”层面对受案范围没有任何限制；“广义”层面仅要求先行行为属于受案范围而可提起行政诉讼；“狭义”层面指先行行为可诉但已过起诉期限，且后续行政行为本身存在一定的瑕疵；“最狭义”层面则指先行行为可诉但已过起诉期限，且后续行政行为本身不存在任何固有瑕疵。由于“狭义”层面产生的争议较为明显且无立法明确指导，我国大多数学者从该层面予以讨论，也就是说，在相对人对后续行为起诉时，法院在一定程度上可以主张对关联行政行为的违法性进行审查。但也有学者认为先行行为的起诉时效已过期，其结果是将行政诉讼法律制度中起诉时效规定“空洞化”。观点碰撞利于法律进步，这个层面问题的探讨对我国行政法研究具有现实意义。

在法律规范条文缺位时，司法实践往往充满不确定性，实则是在法安定性与实质正义二者的冲突之间进行选择。例如在“魏某、李某等行政决定上诉案”中，最高人民法院的裁判要旨或可作为参考：“该案中的决定只是作为证据，对其是否客观真实等问题归于无效进行审查，并未对其是否存在其他一般违法情形进行审查，且除因存在重大的、明显违法无效之外的其他一般违法情形的，不会导致征收决定案件的判决结果被否定。”即本案中，最高人民法院以参与行为是否属于“重大明显违法而无效”作为判断依据，具有一定的实践指导性和可操作性。多阶段行政行为在个案裁判中，应权衡个人权利保护和法安定性之间的关系，并可依据违法性轻重，在比例原则下决定是否采用违法性继承理论。

达到个案的公平是法律判决最终目的，但在不能确定法安定性的前提下，司法权的边界问题会放大裁判的不确定性，司法个案审判中的思路在多大的范围内影响法院的自由裁量权，在法律判断中是重要的参考要素。传统的违法性继承理论适用存在一定的合理性，但不能完全参照其他国家的“拿来主义”。在新时代背景下，违法性继承理论的内涵，必须依照我国基本制度有所修正，以适应“放管服”改革中多阶段行政行为“一体化”审批的新思路。

二、多阶段行政行为相关问题思考

（一）多阶段行政行为下的法律效力

“一体化”行政审批模式，是多阶段行政行为在行政审批改革下的新走向。“多阶段行政行为”概念起源于德国行政法研究，以区分“分阶段行政行为”。前者是指在一个以上行政机关（包括多个）参与下作出的行政行为；而后者则是同一个行政机关分不同的阶段实施的行政行为。根据多阶段行政所包含行为的效力及属性类型，对其概念的界定存在以下两种观点：一类认为仅最终阶段的行为对外发生效力，即先行的行政行为仅对后续行政机关有效，其多阶段属性表现为多个行政机关的协作配合。另一类观点则认为除最终行为外，其他行政行为亦有对外发生或转化效力的可能。

理论上多阶段行政中，各阶段行为主体都具备对外行政的法律效力，所以各阶段行为都符合行政可诉性条件。实践中，“一体化”审批各部门涉及的法律审查，后阶段的违法性继承问题有必要得到法律明确。司法审查和行政诉讼中，司法机关是否可以通过对先行行为的合法性进行审查，在此基础上对后续行政行为归为违法继承，目前行政法成文中还缺乏明晰的规定，司法实务中一般通过判例或指导性案例进行参考。

（二）我国行政审批改革下多阶段行政行为及可诉性问题

为了解决企业和老百姓办事周期长、涉及部门多等问题，我国各级地方政府基本都进行了行政改革，建设了各级行政审批中心（服务中心）。结合先进的互联网技术，实行“一站式审批服务”模式，即“一个窗口”对外，“审批材料内部流转”（线上＋线下）的新受理模式。

“一体化”审批实践，表明了多阶段行政行为的可行性和必要性。在告知承诺制清晰透明的前提下，内部进行网上审批，初步实现审批方式的标准化、集约化。

在行政法律诉讼方面需要考虑的是，申请人只“提交一次材料、面对一个部门、接受一次送达”的审批模式成为行政审批改革中探索重组审批流程的主要途径，那么“违法性继承”如何考量？各阶段的审批时间如何判定？如果先行的行政行为仅作为申请材料在各审批机构之间的内部流转，各个行政行为仅为最终“成品”的一部分，而不再像过去各个部门直接对接行政相对人，先前的行政行为是否仍可诉？此种改变是否触动行为间传统违法性继承理论的基础？这些改革带来的新问题，需要得到法律的及时修订和补充。而立法则需要严谨，尽可能保持其稳定性，这也是法律相对滞后的原因之一。同时，改革是一个渐变过程，会随时间的检验发生调整。相信随着治理能力的不断提升，行政法律制度也会不断得到完善。

三、当前多阶段行政行为下违法性继承问题的解决思路

（一）多阶段行政行为生效节点判定的明确

随着“放管服”改革步步深入，审批流程的重构改变了多阶段行政行为的行为间关系，赖此产生的违法性继承问题如何适用？行政审批改革是为解决传统型政府模式下审批体系与现代“一体化”审批模式不相适应的问题，针对传统审批弊病实施的改进。改革中，行政行为超前于法律制度建设是难以避免的。改革期间形成的法律“缺位”与“真空”，应当通过立法和司法释义完善进行弥补。

上述提到过程阶段中的行政行为亦有对外发生效力的可能，这一观点有其存在的合理性。行政相对方可以通过网络查看事项的审批进程，即各个审批阶段结束时，都可以在线查看本阶段审批结果。此时会出现一些新的问题，比如审批行为作出节点，是按照传统审批模式以各个过程的审批结果生成时间作为生效节点，还是以最后统一被告知的时间节点计算呢？节点不明确，会给后续行政诉讼和司法判断带来许多问题。传统模式下的生效节点之所以争议较少，是因为行政相对人需要亲自对接各个部门，每一个部门作出一项审批自然就是一个生效时点，节点相对明确，而“一体化”过程中各个部门不一定会直接对应行政相对人，各个部门之间的衔接实际上仅仅是行政部门内部交接的一个对外可视流程，方便当事人及时在线上跟进和监督阶段审批过程，相对人一般并不能知悉具体行政行为的内容。此时，以线上监控显示作为节点还是以最终被行政服务中心告知的时间作为节点来确定起诉期限，具有形式确定力的先行行政行为在对后续行政行为的审查时是否应予以承认?这些问题需要得到法律明确，否则会给诉讼带来难题。有学者也提出，从概念本身的逻辑内涵而言，参与行为不是对相对人的权利义务进行规制且具有外部效力的行为，否则参与行为即构成独立的（具体）行政行为，从性质上而言，参与行为不具有可诉性。而无论如何，新出现的问题需要立法对多阶段行政行为的概念范畴做一个界定。这也说明了传统的违法性继承理论在线上线下相融合的一体化模式下，应更新其内涵，在立法上对这种多阶段整体行政行为给出符合当下现实的规定，使生效节点不再模糊，利于对行为间违法性的继承或阻断作出判断，法院审理争讼案件时也需要一个统一的思路。

（二）判断先行行政行为的瑕疵属性

学理上通常认为违法性阻断为多阶段行政行为前后衔接的原则，而承认违法性继承这种例外情形有如下原因：其一，从法效果来说，前参与机关的行为仅为多阶段行政行为之中的过程性步骤，前参与机关与后参与机关最终决定共同实现一个法效果，完全阻断参与行为的违法性即代表否认了多阶段行政行为的性质与功能。其二，从权利救济角度分析，在法安定性需求与个人权利救济两者之间进行权衡，法安定性不得不让渡部分权利以确保实质正义。由于现实社会情况的复杂性，如何使法的安定性与实质正义达到有机统一，可以在判定多阶段行政行为生效节点之前，对先行行政行为的瑕疵属性作出判定及明确。

如同依法行政的原则所述，审批单位在进行依法行政行为时，需同时满足实体合法与程序合法。实体违法是指违反了诸如民商法、刑法规定主体权利义务的法律，可表现为行政主体不合法（如越权行为）、行为超出了行为主体的法定权限（如滥用权限）等情形；程序违法则指违反了程序要件，比如步骤、方式等，表现为违反法定顺序、实际期限与法定期限有出入等。实体违法与程序违法两者应当是不分主次，均有可能影响到后续的行政行为。可以通过区分先行行为存在的瑕疵属性，进一步判定能否进行违法性的继承。对于如何区分，如果仅从实体和程序的角度进行划分，则可能存在重实体轻程序的情况。对此，前述案例最高人民法院以参与行为是否“重大明显违法而无效”作为判断依据的思路，具有一定的指导和借鉴作用。有学者提出，在先行行政行为所涉及的瑕疵影响到当事人实体权利时，当事人即可依法主张其违法性瑕疵可能会影响后续行政行为的法律效果。通过典型案例的经验，有研究提出判断前阶段行政行为是否具有可诉性，大致可以分为来自外部的效力和行为导致效果两个要素。

因此，可以对先行行政行为的瑕疵属性进行判断和细致梳理，对具有轻微违法性的先行行为的诉权，尽量保持在其行为本身的阶段内，进行违法性的阻断。而对违法性瑕疵较大的先行行为，则需要给予违法性继承以保留空间。避免过于严格导致当事人权利无法得到救济，同时避免过于宽松导致滥诉行为的发生，浪费司法资源。既要保障公民的诉讼权，也要有充分理由判断当事人的请求是否有必要利用国家的司法资源来解决。

总之，完善法律机制，优化行政审批流程是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。为提高行政审批效率，基于“一体化”审批的多阶段行政行为成为优选的审批模式。而讨论违法性继承问题，则是以多阶段行政行为的诉讼救济为导向，力图为行政法相对人的合法权益提供最佳的法律救济。当然，违法性继承理论应用于我国行政审批，需要对其利弊元素进行取舍。为完善法律制度，呼应国家“放管服”改革，有必要促进立法，对行为间违法性的继承或阻断进行判断。一方面可以从立法层面对多阶段行政行为生效节点作出明确规范；另一方面对先行行政行为存在违法性瑕疵属性进行规制，便于确认撤销或确认后续行政行为违法。在对多阶段行政行为进行法律评价时,应考虑其对法律关系的影响，为司法审查多阶段行政行为的合法性提供参考。