试论新时代制度强国建设

王远才

（涟源市委党校， 湖南 涟源 417100 ）

“经国序民，正其制度。 ”“小智治事，大智治制。 ”制度是强国之要，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，离不开制度保障。 制度强国建设具有基础性全局性战略性意义。 制度强国建设就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，保持制度的稳定性、先进性，发挥制度积极作用，运用制度有效治理国家，依靠制度实现各领域进步发展。新时代制度强国建设的根本底气是坚定制度自信，长期任务是强化制度意识， 重要内容是不断进行制度创新，关键环节是提高制度执行力，实践要求是发挥制度优势。

一、坚定制度自信：制度强国建设的根本底气

制度强国，底气何在？我们的底气来源于制度自信。制度自信中的“制度”，主要指中国特色社会主义制度。 党的十八大报告指出，“中国特色社会主义制度， 就是人民代表大会制度的根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等基本政治制度，中国特色社会主义法律体系，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，以及建立在这些制度基础上的经济体制、 政治体制、文化体制、社会体制等各项具体制度”[1]11。中国特色社会主义制度是“党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”[2]，是“具有深厚中华文化根基、深得人民拥护的制度”[2]，是“具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度”[3]。 坚定中国特色社会主义制度自信是我们走向民族复兴的强大保障。 中国特色社会主义制度自信有三个方面的基本依据。 第一，历史依据：中国特色社会主义制度扎根中国土壤， 具有深厚的历史底蕴和强大的文化基因。 其汲取了历史上国家制度的丰富思想和优秀传统文化的精华。 这些思想精华包括大道之行、天下为公的大同理想，等贵贱均贫富、 损有余补不足的平等观念， 法不阿贵、绳不挠曲的正义追求，任人唯贤、选贤与能的用人标准，周虽旧邦、其命维新的改革精神，亲仁善邻、协和万邦的外交之道等[4]。 中国特色社会主义制度一直遵循并体现着这些传统价值理念，而价值理念上的正确是制度生命力的保证。第二，对比依据： 中国特色社会主义制度具有无可比拟的先进性。 我国国家制度可以有效避免出现西方国家习以为常的党派纷争、利益集团偏私、少数政治“精英”操弄等现象，具有资本主义制度无可比拟的先进性[4]。第三，实践依据：中国特色社会主义制度具有丰富的实践成果。 这些实践成果概括起来就是两个方面的内容： 一是中国特色社会主义制度创造了经济快速发展奇迹。“我国大踏步赶上时代， 用几十年时间走完了发达国家几百年走过的工业化进程，跃升为世界第二大经济体。”[4]二是中国特色社会主义制度创造了社会长期稳定奇迹。“我国长期保持社会和谐稳定、 人民安居乐业，成为国际社会公认的最有安全感的国家之一。 ”[4]中国特色社会主义建设事业的伟大实践成就， 在彰显中国制度优势的同时， 也让中国制度在国际上得到越来越多的关注和认可， 并具有了一定的制度话语权，为人类社会更好发展提供了中国方案。

坚定中国特色社会主义制度自信“不是自视清高、自我满足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把坚定制度自信和不断改革创新统一起来，在坚持根本政治制度、基本政治制度的基础上，不断推进制度体系完善和发展”[5]289。 因此，坚定制度自信的正确姿态应该是保持应有的制度定力， 保持时刻的制度清醒。 一方面，不盲目迷信、照搬照抄他国的制度模式。 正如习近平总书记所强调的：“鞋子合不合脚，只有穿的人才知道。 中国特色社会主义制度好不好、 优越不优越， 中国人民最清楚，也最有发言权。我们在这个重大政治问题上一定要有定力、 有主见， 决不能自失主张、 自乱阵脚。”[4]另一方面，不能盲目自满、固步自封，要合理借鉴其他国家的制度文明，不断完善创新、与时俱进，使制度符合改革发展的时代要求。

二、强化制度意识：制度强国建设的长期任务

“制度意识是民众基于制度的认同感、 敬畏感、尊崇感， 积极参与制度的改革与完善，将制度内化为自觉遵循的约束并指导自身行为准则的思想觉悟。 ”[6]制度意识是现代治理和民主建设的基石，也是社会文明进步的体现。制度意识在社会中的普遍形成需要一个较长的历史过程， 不可能一蹴而就。 我国自古是一个人情社会、熟人社会。 有些人习惯于利用各种关系，通过打招呼、批条子的方式解决一些本可以按照规则、制度、法律处理的事情。有些人千方百计钻空子、找捷径、打擦边球、走灰色地带。因此，在我国强化制度意识更具有挑战性，也更具有必要性。无论是营造公平竞争的市场环境、发展更高水平的社会主义市场经济，还是打造共建共治共享的社会治理格局、 推进国家治理体系和治理能力现代化， 都有赖于公众具有更强制度意识。当公民将制度内化为精神信仰，自觉地遵照既定的制度选择行为模式， 整个社会的交易和管理成本将降低，矛盾纠纷将减少，社会也将变得更加公平正义和谐稳定。

制度意识是制度认识自觉和制度实践自觉的统一。制度认识自觉指认识到制度的意义和作用，内心尊崇制度、相信制度，愿意接受制度的持续性约束。制度实践自觉指遵守制度的规定，维护制度的严肃性和权威性，自觉执行与维护制度。一言以蔽之，就是在制度方面要做到知信行统一。强化制度意识，一要做好制度宣教工作。通过宣传教育引导广大干部群众充分认识中国特色社会主义制度的优越性，坚定制度自信，充分认识中国特色社会主义制度来之不易，必须倍加珍惜[2]。 同时利用宣传教育的手段解决思想认识问题，提高思想觉悟，将自觉遵守制度、坚定维护制度内化为精神信仰。二要做好制度执行工作。 制度意识与制度执行密切相关。 制度被严格执行是强化制度意识的硬条件。在制度执行上打折扣，存在灰色部分和打擦边球的可能，就给侥幸心理和机会主义留下空间。制度被执行到位，有助于强化公民的制度意识。公民制度意识的强化，又有利于制度被更好地执行。这样就形成一种良性循环。反之，就会是一种恶性循环。 三要做好制度监督工作。 “加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”[2]健全制度执行监督机制，综合运用党内监督、行政监督、舆论监督、群众监督等方式，确保监督工作的全覆盖、无死角。 完善监督结果反馈机制，降低监督成本，实现监督效益最大化，对违反制度的党政领导干部“零容忍”，严肃问责，起到“问责一人、警醒一片”的作用。 四要抓住关键少数。 党委政府作为社会的重要主体， 对社会风气具有强大的示范引导作用。政府内要先形成普遍的制度意识，然后带动整个社会形成广泛的制度意识。 如果政府都不遵守制度， 社会其他主体也很难做到遵守制度。 因此， 各级党委和政府以及各级领导干部要“严格按照制度履行职责、行使权力、开展工作”[4]，自觉做遵守制度、执行制度的表率，从而带动全社会敬畏制度、遵守制度、维护制度。

三、不断进行制度创新：制度强国建设的重要内容

制度强国离不开制度创新。 制度创新是保证制度与时俱进的需要， 是保证制度始终是促进社会改革发展进步力量的需要。 制度创新是一个自我完善与发展的动态过程。 在本文中制度创新主要指制度理论创新和制度设计制定创新两大内容以及政治制度创新、 经济制度创新、 文化制度创新、社会制度创新、生态文明制度创新五大方面。各方面的制度创新也主要从制度理论和制度设计制定这两个层面展开。

制度理论创新要求加强制度理论研究。 讲好中国制度故事、形成中国制度话语、提高中国制度国际竞争力离不开制度理论支撑。 要着力加强对中国特色社会主义制度历史形成、现实状况、未来发展等问题的研究， 从理论上增强中国特色社会主义制度优越性的说服力， 从理论上分析中国特色社会主义制度与经济社会发展的相适性， 从理论上回答中国特色社会主义制度设计、 变革的内容和方向， 从理论上解答如何贯彻落实中国特色社会主义根本制度、基本制度和重要制度。

制度设计制定创新要求根据实际情况， 修缮旧的制度，建构新的制度。 制度具有稳定性，但并非一成不变。 原来进步的有利于经济社会发展的制度，随着客观条件的变化，也会逐渐变成落后的不利于经济社会发展的制度。 这就要求理论研究者和实践者对既有制度进行及时评估， 并对制度进行重新设计。 以新的制度解决改革发展中的新问题，以新的制度促发展、促改革、促开放。进入新的发展阶段， 面对新的经济政治文化社会和生态方面的问题，需要在制度设计上予以回应，不断进行经济制度、政治制度、文化制度、社会制度和生态文明制度创新。

制度创新不是随意地改变制度。 执行原来的制度、改变现行的制度都需要成本，要避免新的制度安排带来更大的负效益，就要坚持守正创新，遵循制度创新原则。 制度创新原则规定了制度创新的方向、规范、底线、红线。制度创新原则包括特质性原则、整体性原则、科学性原则、公平正义原则。特质性原则强调有些制度现在不能变， 以后也不能变。 整体性原则指制度创新要注意不同制度之间的协调相适，不能相互打架。科学性原则强调制度创新要合乎自然规律、历史文化规律、经济社会发展规律，要进行必要的调研评估论证，做出正确决策， 保证新的制度可以解决问题， 发挥长期作用，产生实际效果。公平正义原则指制度创新要注意利益协调、利益分配问题，避免产生利益冲突和利益矛盾[7]。

四、提高制度执行力：制度强国建设的关键环节

“制度的生命力在于执行。”[4]制度被执行才能产生制度效益。因此，提高制度执行力是制度强国的关键环节。 什么是制度执行力？ 秦国民、陈红杰等认为，“所谓制度执行力， 通常是指主体执行制度的能力，即制度执行主体以制度思维为基础，将制度安排、决策部署转化为实际成果的能力。”[8]彭焕才等认为，“制度执行力主要指在特定的经济社会环境中制度得以贯彻实施的程度， 是制度被落实的执行强制力、 执行能力和执行效力的综合体现”[9]。综合相关学者的观点，制度执行力不仅强调制度执行意愿、 制度执行责任、 制度执行过程问题，而且还特别强调要取得制度执行效益。 因此，制度执行力是过程与结果的统一。 执行同样的制度，往往会出现不同的执行效果，其反映的就是制度执行力的差异。 制度执行力的大小影响着政府的公信力，考验着政府的智慧和管理服务能力。

制度执行不力的原因大体上分为三个方面：一是制度本身的问题， 如制度缺乏明确的执行主体、制度违背公共价值、制度与实际脱离等。 二是制度执行主体的问题。如执行主体执行意愿不强，执行主体能力不足，执行主体作风不实。三是制度执行条件的问题。 如执行制度的物力、财力、人力不能保障，组织沟通协调不畅，制度执行的时机不佳等。 针对上述三个方面的原因， 提高制度执行力：一要提高制度制定的科学性。制定制度要开展深入调查研究，掌握真实材料，避免一刀切，保证制度不偏离实际情况。要充分发扬民主，广泛征求各利益主体的意见， 保证制度不产生新的利益冲突。 要征求专家的意见、经过专家论证，保证制度的可行性。二要围绕执行主体的执行意愿、执行能力、 执行作风施策。 健全制度执行的正向激励机制，以提高执行主体的意愿度；完善制度执行的教育培训机制，以提高执行主体的能力；建立制度执行的监督考核机制，以转变执行主体的作风。三要做好制度执行条件保障工作。 完善制度执行的组织领导机制，保证执行过程中沟通协调顺畅。同时保证制度执行过程中必要的经费资源、人力资源、信息资源等。

五、发挥制度优势：制度强国建设的实践要求

坚定制度自信、强化制度意识、不断进行制度创新、提高制度执行力的落脚点是发挥制度优势、产生制度效益。 制度优势得到充分发挥,并有效转化为国家治理效能，是制度强国建设的实践要求。

十九届四中全会总结了我国国家制度和国家治理体系十三个方面的显著优势。即“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势；坚持人民当家作主，发展人民民主，密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势；坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势； 坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势；坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来， 不断解放和发展社会生产力的显著优势； 坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势；坚持以人民为中心的发展思想， 不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势；坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力的显著优势；坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势；坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民， 有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势；坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势；坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理， 为构建人类命运共同体不断作出贡献的显著优势”[2]。 这十三个方面的显著优势是在实践中发展起来的，是在实践中总结出来的，是在实践中经受住检验的， 要在新的实践中坚持并不断完善，继续发挥制度优势，让各领域、各方面的制度优势能够产生经济效益、政治效益、文化效益、社会效益、生态文明效益等。

发挥中国特色社会主义制度优势要牢牢把握三点。 其一， 保持我国国家制度的本质属性不改变。我国国家制度的本质属性是“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益”[4]。保持我国国家制度的本质属性不改变，是发挥制度优势的根本遵循。其二，坚持中国共产党的领导。十三个方面显著优势中排在首位的优势就是党的集中统一领导优势。在中国特色社会主义制度优势中， 中国共产党领导是最大优势。 坚持中国共产党的领导是发挥制度优势的首要原则。 其三，突出治理效能。 治理效能是评价制度的标尺。 将制度优势转化为治理效能，才能更充分更有力地证明制度优势事实，坚定制度自信。