办理保护散葬烈士纪念设施行政公益诉讼案的思考

孙平

摘 要：保护烈士墓及相关设施对于弘扬红色文化、传承红色基因具有重要意義，目前散葬烈士设施保护工作存在职责交叉模糊，保护管理不善，有损英烈尊严的问题。检察机关应充分发挥行政公益诉讼职能，克服散葬烈士设施情况调查难、公益诉讼现场勘验取证能力不足等困难，利用行政公益诉讼诉前程序，督促协调行政机关职能部门依法全面履职，维护散葬无名烈士合法权益，捍卫英雄烈士的荣誉和尊严。

关键词：行政公益诉讼诉前程序 散葬烈士墓保护 协同保护

习近平总书记强调，“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富，一定要用心用情用力保护好、管理好、运用好”［1］。为加强烈士纪念设施等红色资源保护，退役军人事务部、最高检联合部署开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动，要求发挥检察监督和公益诉讼的作用，推动解决烈士纪念设施保护管理中存在的问题，促进全社会形成自觉保护烈士纪念设施，捍卫尊崇英烈的社会氛围。

一、基本案情及办案过程

山东省烟台市牟平区是著名的革命老区，抗日战争以来，勤劳勇敢的牟平人民在中国共产党的领导下，坚贞不屈，奋勇抗争，先后组织发动了雷神庙战斗、辛安山战斗、二桂山战斗和崮山巷战斗等抗日战斗。其中雷神庙战斗打响了胶东抗日的第一枪。在长期的革命斗争中，涌现了以杨子荣为代表的大批革命先烈，修建有杨子荣革命纪念馆和端午山革命烈士陵园，但由于历史原因仍有部分无名烈士散葬在牟平各地，茶棚战斗殉难烈士墓和埠西头无名烈士墓是其中规模最大的两处，因位置偏僻，保护管理不善，烈士纪念设施面临自然损坏和人为破坏的风险。

按照退役军人事务部联合最高检印发的《关于开展全国县级及以下列士纪念设施管理保护专项行动的通知》及山东省退役军人事务厅联合山东省人民检察院印发的《关于开展全省县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动实施方案》的要求，2021年7月，山东省烟台市牟平区人民检察院（以下简称“牟平区检察院”）成立了由员额检察官和专业技术人员组成的专门办案组，对辖区烈士纪念设施开展专项监督。为有效推进专项行动，牟平区检察院与牟平区退役军人事务局建立联席会议机制，调取了烈士纪念设施相关资料，安排专人实地查看烈士纪念设施保护情况。经调阅资料、现场实地勘察，查明两处烈士纪念设施均存在管理不善的问题：一处埠西头无名烈士墓（位于山东省烟台市牟平区观水镇埠西头村东南300米山坡上，面积5328平方米），共安葬抗日战争和解放战争无名烈士111名，一直由当地村民自发管理，周边环境杂乱无章；一处茶棚战斗殉难烈士墓（位于山东省烟台市牟平区莒格庄镇桲椤村东北1000米，墓区保护范围约10500平方米），是2009年第三次全国文物普查时发现的文物点，2012年申报为市级文物保护单位，2015年申报公布为抗战设施类省级文物保护单位，该烈士墓保护范围内有无名烈士墓冢199座，设有茶棚战斗殉难烈士碑，纪念碑载有烈士名录46名，但部分已模糊，周边环境保护管理不善。

鉴于烈士纪念设施同时也具有文物保护的特殊性，办案人员又到牟平区机构编制委员会对相关职能部门进行界定，从而确定牟平区退役军人事务局、牟平区文化和旅游局对埠西头无名烈士墓、茶棚战斗殉难烈士墓都具有行政监管职责。最终经过调查核实，牟平区检察院认为散葬烈士墓保护管理不善，有损英烈尊严与荣光，应充分发挥公益诉讼诉前程序功能，及时督促相关行政部门履行保护职责。

为及时保护烈士纪念设施，牟平区检察院适时启动了公益诉讼磋商程序，通过意见交换，与牟平区退役军人事务局就争议事项达成共识。2021年8月6日，牟平区退役军人事务局组织30余名党员干部，本着让英烈安息、亲属满意的原则，历经近16小时的挖掘、启墓，高标准、严质量地将埠西头无名烈士墓内111名烈士遗骸迁移至杨子荣革命纪念馆烈士墓区，并举行散葬烈士墓迁移暨烈士英灵集中安置仪式。

因茶棚战斗烈士墓地具有文物保护的特殊性，牟平区检察院与牟平区文化和旅游局进行磋商，牟平区文化和旅游局对职责问题持有不同意见。后经开展公开听证达成文物保护共识，牟平区检察院于2021年10月11日向牟平区文化和旅游局发出诉前检察建议，建议对茶棚战斗殉难墓中保护范围内的茶棚战斗殉难烈士碑、散葬墓等烈士纪念设施进行保护。牟平区文化和旅游局收到检察建议后高度重视，采取与属地政府签订保护协议、联合开展宣传教育等方式，切实加强文物保护工作。

二、案件办理中的困难和解决措施

（一）散葬烈士设施情况调查难

1991年4月，山东省烟台市牟平县烈士陵园管理处成立，1995年1月改称山东省烟台市牟平区烈士陵园管理处，隶属于山东省烟台市牟平区民政局，负责烈士事迹的搜集整理，褒扬烈士、教育群众等职责。2019年3月30日，依据《烟台市牟平区机构改革方案》和《中共烟台市牟平区委烟台市牟平区人民政府关于烟台市牟平区区级机构改革的实施意见》，牟平区退役军人事务局负责烈士褒扬、纪念设施管理，依法承担英雄烈士保护等相关工作；牟平区文化和旅游局负责全区文物工作。之后当地部门职责也重新进行了划分，烈士设施保护的相关责任单位，已由民政部门划转至退役军人事务局。办案人员经与当地退役军人事务局对接，根据先期的区直部门职责分工，烈士保护工作是由民政局负责保护，但当时《烈士褒扬条例》《中华人民共和国英雄烈士保护法》尚未出台，相关保护措施并不完善，烈士设施管理保护工作尚不规范，对于先期的烈士设施保护情况，尚没有相关档案材料。加之山东省烟台市牟平区莒格庄镇桲椤村烈士纪念设施系由他处迁移至该地，当地老百姓对相关情况并不了解，给检察机关的调查工作带来颇大难度。

为了解决这一系列现实难题，更好调查散葬烈士纪念设施情况，牟平区检察院与退役军人事务局建立联席会议机制，为解决英雄烈士保护工作中出现的问题进行联合会商，研究部署英雄烈士保护工作事项，通过走访、查阅牟平史志，咨询党史专家等完成了对县级及以下烈士纪念设施，特别是对零散烈士墓管理保护情况的全面摸底排查，理清了埠西头无名烈士墓和茶棚战斗殉难烈士墓等散葬烈士纪念设施的历史背景、烈士安葬等情况。

（二）公益诉讼现场勘验取证能力不足

埠西头无名烈士墓和茶棚战斗殉难烈士墓两处纪念设施，现场面积大，且均处于山区，沿线地形复杂。对散葬墓及周边环境等情况进行固定证据，依靠办案检察官现场查看等常规手段对现场保护情况进行标识和测量是远远不够的。

为了解决上述问题，搜集固定相关证据，办案人员向本院检察技术部门寻求技术支持。公益诉讼办案检察官向技术人员介绍了相关案情，对该案存在的问题进行了分析，并制定了调查方案。办案人员与本院技术人员共同到现场进行了查看，技术人员立足实际办案需求，充分发挥科技辅助办案的作用，将先进、实用的科技融入办案需要，探索采用无人机拍照、录像、现场测量等空中、地面多技术融合，对墓地及周边全景、墓地范围图等情况进行勘验取证，形成电子数据及视频资料，明确了两处烈士纪念设施的保护范围，固定了烈士纪念设施中烈士碑名录部分模糊，烈士墓周边环境杂草丛生，垃圾散落，散葬烈士纪念设施未得到有效保护和管理等证据情况。公益诉讼部门办案人员向行政机关送达检察建议过程中，经展示电子数据及相关视频资料，让行政机关工作人员更充分、直观、全面看到了该处散葬烈士设施的现状，引发共鸣，使行政机关更易于接受检察建议并进行整改。

（三）多部门协调配合难度大

牟平区退役军人事务局、牟平区文化和旅游局对茶棚战斗殉难烈士墓都具有行政监管职责。本案中退役军人事务局认为该烈士纪念设施属于文物，若对现场进行修缮，应由文化和旅游局履行文物保护系列职责，遂向文化和旅游局发函，请文化和旅游局对该处烈士纪念设施的保护予以帮助和支持，确保烈士纪念设施周边环境干净整洁，营造肃穆庄严的祭奠、瞻仰、学习环境。牟平区文化和旅游局认为，烈士设施虽系文物，但该烈士纪念设施在镇街管辖范围，需要镇街给予配合。

该案中烈士纪念设施同时也是文物，具有一定的特殊性，牟平区退役军人事务局与牟平區文化和旅游局都具有相应的职责，双方都需要协调配合，另外，烈士零散纪念设施牵涉面广，需要在属地镇街的协助下共同推进。检察机关为了破解监督难题，主动邀请当地退役军人事务局、文化和旅游局、相关镇街政府代表，以及人民监督员、人大代表召开听证会，通过办案检察官对案情的介绍，同相关行政部门代表深入交流，听取人大代表、政协委员的意见，进一步理顺了相关行政部门的履职重点和方向，形成了强大的工作合力。牟平区文化和旅游局在收到检察建议后，经过调研论证，与属地政府签订保护协议，聘请了专职文物保护员；与属地政府联合开展宣传教育，引导当地村民不随意丢弃垃圾杂物；在烈士墓所在村成立保护小组，确定了义务保护员；建立文物保护联系群，每月定期上传实时照片，确保文物保护的有效性。同时，针对该墓地地处荒山，水土流失严重的情况，牟平区文化和旅游局编制了《茶棚战斗殉难烈士墓修缮保护工程计划书》上报山东省文化和旅游厅，积极争取上级支持，确保墓地干净整洁、庄严肃穆，让英雄烈士受人敬仰，让红色基因代代相传。

三、办案思考

（一）注重协作配合

散葬烈士纪念设施一般地处偏僻、疏于管理，不便怀念瞻仰。检察机关应充分运用诉前磋商与诉前检察建议等程序优势，加强与行政执法部门良性互动，与相关行政机关建立长效机制，推动问题有效解决。探索与退役军人事务部门、属地镇街等部门建立英烈保护常态化协作机制，定期召开联席会议，研究英烈保护事项，及时对发现的县级及以下英烈纪念设施保护问题进行研判；与文化旅游部门建立文物保护公益诉讼协作机制，畅通办案联动、日常协作渠道。检察机关与相关行政机关各自发挥职能优势，协作配合，形成烈士纪念设施保护管理的工作合力，实现检察监督的双赢、多赢和共赢，取得良好社会效果。

（二）注重科技辅助办案

无人机等先进技术应用于散葬烈士纪念设施勘察，破解了检察官现场调查难、取证不直观的难题。在公益诉讼案件办理过程中，对现代科技运用具有现实的需求，检察技术手段能够为公益诉讼插上智慧的翅膀。可以探索建立公益诉讼大数据应用平台，将大数据、“互联网+”“人工智能+”等新技术新思维与检察机关公益诉讼工作深度融合，建立与行政执法单位数据对接，能够筛查出数据中可能存在损害公益的线索，办案检察官依据线索及时到现场使用无人机、快速检验设备等技术进行调查，有效提升办案质量和效率。

（三）注重公开听证

公开听证是检察机关提升司法公信力，实现检察机关公益诉讼工作政治效果、社会效果、法律效果有机统一的有效途径，通过推行公开听证，有效提升检察公信力，推进国家治理体系和治理能力现代化。散葬烈士纪念设施保护专业性强，相关部门职责交叉，通过公开听证，能够消除行政机关的疑虑，形成工作合力，助推社会公共利益有效保护。为更有效解决公益受损现状，可以通过创新听证模式、规范听证程序，合理匹配听证人员，优化听证效果，增强检察监督的针对性和时效性，提高公益诉讼社会认知度，形成公益保护的共识和合力。

*山东省烟台市牟平区人民检察院第四检察部主任、一级检察官［264100］

［1］ 习近平：《用好红色资源 赓续红色血脉 努力创造无愧于历史和人民的新业绩》，《求是》2021年第19期。