中国“多孩”政策为何难以推行

邢致远

摘   要：近年来，我国出现了严重的人口老龄化问题，虽然政府先后出台多项应对政策，但是成效甚微。故此，以中国国情为基础，参照现有理论，分析中国出生率低的成因，认为中国出生意愿低下的原因有两个方面，一是人民生活压力过大，二是群众生育观念的改变。根据上述原因对不同的政策调整方向发表相应的见解并提出政策建议，以此清理解决“多孩”道路上的障碍，提高人民群众的生育意愿，解决因此将给中国带来的多项发展困境，使中国逃出低生育率陷阱，为持续维持中国现有发展速度和创造力提供不竭动力。

关键词：低生育率；人口结构优化；人口政策；经济压力

中图分类号：C923    文献标志码：A  文章编号：1673-291X（2022）35-0052-04

引言

人民、人口是世界可持續发展的核心。联合国在2019年《世界人口展望报告》中指出，虽然目前世界人口仍呈上升趋势，但一些国家的总人口正在不断减少，而人口老龄化的现象在世界各国都有所体现。①据联合国统计数据显示，自1963—2019年，世界出生率已由36.061%降至17.897%。②面临人口结构困境的诸国，中国亦赫然在列。奥地利学者鲁茨提出的低生育率陷阱显示，一个国家的总和生育率一旦低于1.5，生育率扭转将变得十分困难甚至不可能。而在第七次人口普查获得的数据显示，我国2020年的总和生育率已经低至1.3，位于国际学术界认同的极低生育率。为应对人口困境、优化人口结构，我国先后开放“单独二孩”、“全面二孩”、“全面三孩”政策。但是，2012—2019年，中国人口出生率分别为12.10%、12.08%、12.37%、12.07%、12.95%、12.43%、10.94%、10.48%[1]，相较2012—2015年未开放多孩政策时的出生率，政策颁布后的人口出生率没有出现上升的情况，反而略有减少。这一现象与原预测在“全面开放二孩”后，妇女总和生育率可能会超过4.4（出生4 700万人）③严重不符，引起各界思考。为优化我国人口结构，促进我国可持续发展，本文将依据国情对生育意愿阻碍进行相关分析，并给予相关政策建议。

一、民众低生育意愿成因

社会对民众生育意愿的影响是多维的，本文以下将以理论与事实对中国群众低生育意愿进行分析。

（一）理论分析

马尔萨斯认为，在食物是人类生存的必需品以及两性的情欲是必然的两个前提下，只有通过饥饿、繁重的劳动、限制结婚以及战争等手段来消灭社会的“下层”，才能削弱这个规律的作用。中国人力资源和社会保障部发布的《2019年中国劳动统计年鉴》显示，2018年中国城镇就业人员调查周平均工作时间是46.5小时，其中31.7%的就业人员每周平均劳动时间在48小时以上，远超OECD国家。因此，在相对劳动强度更高的中国，人们生育意愿被抑制程度也相对更高，如欲改善我国的人口结构问题，缓解人民劳动强度是其中的重要一环。

人口学家诺特斯坦提出的人口转变理论指出，一个国家的人口发展会因其医疗水平的提高由原本的“高出生率、高死亡率、低自然增长率”向“高出生率、低死亡率、高自然增长率”转变。较高的自然增长率会增加人民的养老负担，人民为维护其现有生活质量，往往会选择晚结婚或者不结婚，宏观层面会向“低出生率、低死亡率、低自然增长率”方向发展，最终在较高的生活水平和经济发展的共同作用下，民众的生育观念发生改变，民众会自觉限制家庭规模。

美国芝加哥大学贝克尔（Gary S Becker）将“消费者需求”理论以及研究方法带入家庭生育行为进行分析，创立了“对孩子的需求理论”。该理论认为，在家庭收入增长中，丈夫的收入和妻子的收入对家庭生育决策的影响力不同，若妻子的收入占比高或家庭收入的提高主要来自于妻子的收入提高，则意味着家庭对生育和抚养孩子的机会成本提高[2]。尤其是当代，随着国家逐步进入现代化，女性地位得到提高，外出劳动不再只是男性的“特权”，为提高生活质量，大量女性也会外出劳动，也就导致女性在家庭中的职责发生改变，从而也会进一步降低民众的生育意愿。

我国可能面临以下风险。

依据社会学机制分析，父辈的意愿会通过对孩子的教育而向子代传递，从而使子代的意愿与父辈保持一致。如今，因经济压力因素的影响，当代育龄群众已经形成少子意愿，易向下一代传递该种观念，从而形成恶性循环，使中国在低生育率陷阱中越陷越深。

依据人口学机制分析，低出生率将会导致未来人口的减少，进而导致育龄人口的减少，最终导致人口出生率下降，如此循环往复。

（二）事实论证

中国民众普遍面临者“生活成本”、“养老”、“子女养育”“三座大山”的压力[3]。

随着中国经济迅速发展，各种要素价格迅速上升，对于育龄群众而言，购房成为重要压力来源。2003年，房地产业正式被定为国民经济支柱产业，商品房开始成为住房供应的主体，房地产行业开始进入快速发展时期。2004年，该行业全面推行实施土地招、拍、挂制度。自此，中国商品房房价开始迅速上涨，房地产投资猛烈，即使国务院出台了相关政策也难以降低其热度[4]。据国家统计局测算，2003年1月至11月，全国平均房价每平方米2 456元，全国平均可支配收入约8 500元[1]；而2019年，全国平均房价每平方米9 310元，全国平均可支配收入约3万元[1]。相比生产力相对不足的过去，当年正常价格的物质需求基本都被满足，但房价与收入几乎同比增长，仍是人们口中的“奢侈品”。国际货币基金组织在2021年6月公布的最新全球住房观察数据显示，中国房价仍在上升，且中国信贷水平增幅位于全球第二，仅次于土耳其共和国。而一国信贷水平的增长通常被认为是房价上涨的先兆。

我国为优化资源配置，提高我国人口质量和人均资源水平，实行了近40年的计划生育政策，而这却导致我国提前步入老龄化社会。在国家统计局最新发布的第七次全国人民普查公告显示，年龄在60岁及以上人口约有2.64亿人，占比18.7%。其中65岁及以上人口约1.9亿人，占比13.5%[1]（一般认为60岁老年人口占人口总数的在10%以上，或者65岁以上老人人口占人口总数的7%为社会老龄化）。若严格按照旧计划生育政策，即一家一孩的方式进行生育，则意味着平均一个家庭需要赡养4位老人，且多年前城镇比重远不及现在，大量老龄民众养老金补助较少，加重了育龄群众的经济压力。经济学机制认为，这种现象会导致群众悲观的经济前景和较低的预期收入，且与年轻人的消费欲望的差距拉大，从而导致年轻人推迟生育，进而减少生育数量。

依据贝克尔的理论，子女养育的花费可分为不变成本和可变成本。不变成本是养育子女必须所付出的最低成本，比如子女生存必备的吃穿住用行。可变成本为抚养的额外支出以提高子女的质量，比如饮食和教育等方面的额外支出，人们会在子女质量和数量上进行衡量以寻求最优解。但在40年的旧计划生育中，在人们“被迫”放弃数量选择质量的同时，也改变了人们培养子女的思维方式，人们在子女“在精不在多”的洪流中不甘落后，并付出了大量的财力物力。而付出的这些成本，甚至可以在多个一线城市折合出200多万的天价[5]，成为压倒育龄民众生育意愿的最后一根稻草。

二、生育政策

（一）生育政策调整方向改革建议

面对中国的人口困境，许多专家相继提出建议。其中一种建议是政府通过对多孩家庭进行一定的补贴，使其自愿多生。该政策已在日本、韩国等国家得到推广。以日本为例，日本自1994年开始推行生育补贴政策，补贴金额从最初的30万日元提升至先行的42万日元，而且在2020年，日本政府计划补贴已升至50万日元①（在日本的生育费用中，不含产房费等的“基础费”在日本全国平均约44.5万日元，生育成本最高的东京约为62万日元）。若最新政策得以推行，日本的平均补贴几乎使其人民的生育成本完成了“实质性变零”的成果。据世界银行统计的日本自1959—2019年的总和生育率和日本厚生劳动省发布的2020年人口动态统计显示，虽然日本的没能扭转人口减少的趋势，但至少保证了总和生育率维持在1.3左右不再下跌。但是补贴政策是否适宜我国国情，是否对每个家庭都需要进行无差别的补助？中国人口远超日韩，向群众发放补贴，国家能否支撑起如此巨额的财政支出吗？若能，这种政策对其他行业的发展是否会产生影响？若不能，是选择通过印钞方式解决还是发行国债的方式解决？若通过印钞方式是否会引起通货膨胀，影响人民生活？若通过发行国债的方式，由于生育政策需长期实行的特殊性，对于家庭长期发放补贴，很可能会引起国债无法偿还而不断积累，此种方式是否会影响国家信誉？以上问题都需要慎重考虑。

第二种建议是借鉴庇古《福利经济学》中押金-退款方式提出设立生育基金制度，即可规定40岁以下公民，每年须以工资的一定比例缴纳生育基金，存入个人账户。若家庭生育第二胎及以上，则可申请取出生育基金并领取生育补贴。如公民未生育二孩，账户资金则待退休时方可取出，生育基金采用现收现付制，即个人累计缴纳而尚未取出的生育基金，可用于政府对其他家庭的生育补贴，不足部分再由国家财政进行补贴，尽量实现二孩生育补贴的自我运转[6]。该政策的本质是“社会共同抚养”。生育本为人权，不生或不多生即“替别人养孩子”的“强迫式”政策能否被大众接受；同时，该政策需要满足社会群众付出金额和生育家庭收到的金额需在养育孩子中占据一定的份额的条件，因此，生育基金的收取金额也需要满足一定最低要求。但是，中国的北上广深一线城市的育儿成本甚至高达200万元，如此大量金额，很可能影响到人民群众的生活甚至生存，从而影响到国家的稳定和长治久安。

（二）近期生育政策调整整理与评估

为优化我国人口结构，改善我国人口难题，本文对近期相关政策进行相应分析如下。

1.《民法典》禁止性規定

禁止借婚姻索取财物以及影响其他方面相应法律法规的完善，一定程度缓解了适龄人口的恐婚情绪。设立离婚冷静期的政策极大维护了家庭的稳定，对解决我国当前生育率低下的问题起着至关重要的作用。

2.双减政策的出台削减对教育不必要的投资

2021年5月，《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称双减政策）正式出台。该政策可为中国带来以下改变。首先，双减政策严厉打击课外辅导班，从而削减父母对孩子教育方面不必要的投资，降低中国父母培育孩子的“可变成本”。其次，双减政策将大大削减中小学生在不必要年龄段内的不必要学习内容，减小中小学生压力，甚而使其多年后为人父母之时，减小其“孩子是否愿意出生”的顾虑，实现多孩政策在人民群众心中的可持续发展。

3.工作压力的缓解将改善生育意愿

2021 年的8 月，最高人民法院和人社部联手明确指出，996 严重违反法律关于延长工作上限的规定。同年9月，人力资源社会保障部会同交通运输部等多个部门召开平台企业行政指导会，对相关企业开展联合行政指导。该政策将有效放缓部分群众的生活节奏，使其工作压力在一定程度上得到缓解，推动家庭与工作之间的平衡，并在一定程度上缓解社会上情绪焦虑问题，减弱社会上的内卷程度，从而提高人民的幸福感，改善群众的生育意愿问题。

4.改善女性就业，促进出生育率回暖

国务院新闻办发布《国家人权行动计划（2021—2025年）》中指出，保障妇女平等就业权利，消除就业性别歧视现象。该政策可以很大程度上改善女性就业问题，缩减家庭生育的成本，促进出生育率的回暖。

以上政策主要针对减少人民生活成本和改变生育观念方面，让人民可以“生活的起”、“养育的起”。

三、总结和建议

综上分析，影响我国出生率的根本原因在于社会发展带来的生育意识的改变以及人民群众的巨大生活压力。但人们普遍将不生育的原因完全归咎于个人生活压力上，而难以察觉个人生育观念的改变，故我国政策应坚持以侧重减缓生活压力为主，以意识教育为辅。但是，我国近年来“内卷”情况日益严重，与巨大的生活压力形成循环，我国要突破这种循环，人口政策的核心要点是做到短期内应奖不应惩，避免以“强迫性”政策解决问题，长期让群众在不内卷的情况下“生活的起”并“养的起”。依此，我国可以推行以下政策。

（一）缓解育龄群众的个人生活成本问题

育龄群众个人生活成本问题是育龄群众面临的第一座大山。房价高昂的直接原因是由于东部地区土地要素价格高，所以，着力发展中西部地区，使人口大量向中西部转移以缓解东部土地压力，是目前解决住房压力的一种有效的办法。但是，中西部的经济发展、基础设施建设均需要较长时间，为此，可以借鉴陕西省西安市保留人才的方法兼以光伏等产业碳达峰碳中和的风口，鼓励考入中西部欠发展地区的大学生办理本地户口，对他们在本地购房提供补贴，以留住人才。这样，既可以为中西部地区留住的人才，也有利于加快中西部地区的经济发展和基础建设，从而缩小东部地区人口密度，降低土地要素价格，增加人均住房面积，提高人口出生率[8]。

（二）缓解育龄群众其他生活成本压力

我国应继续深化改革养老保险和养老制度，完善相关医疗社会保障体系，实现大病医疗全覆盖，推进城乡居民基本医疗制度实施，且由于父母跟随子女居住地导致的基本医疗保险异地结算问题也需加快解决。同时，应出台相应政策大力鼓励养老相关产业发展，促进供给侧结构性改革，利用市场机制提高服务质量并降低养老的消费，减少人民群众的生活成本。

（三）降低子女抚养成本

首先，高昂的保姆或月子中心费用是育龄人口的压力之一。因此，国家须降低相关行业的行业壁垒，培养相关行业的人才，完善相应的制度，以市场机制调节相关行业的费用。其次，需要继续完善基础教育。虽然双减政策对于减少家庭负担起重要作用，但是单纯凭借单一政策还远远不够，我国需要继续推进深入“划片式”入学和“分重点班式”教学行为，促进教育公平，使人民群众在根本上减弱对课外辅导的依赖性，从而减少子女的养育成本，削减人民负担。

（四）削减低出生率陷阱的强化机制

实行多年的旧计划生育政策一定程度上改变了民众的生育观念，对该问题我们仍不能忽视。但不可否认的是，大量群众仍保有多子多福的观念。因该类群体以年长者为主体的特殊性，我国应把握现有条件颁布相关政策，针对现实情况以“打组合拳”的形式重组孩子对家庭扩展的贡献作用意识，提高民众的生育意愿。

最后，政府也要通过实施一定的政策让人民群众感到生活压力的减少。比如，开放四孩等政策，让人民群众意识到可以做到“生活得起”、“养育得起”。

梁建章的创造力公式认为，一国的创造力与其国家的人口数量成正比。在2040年前，中国的创造力将面临转折，从而影响中国的GDP。这正是日本从人均GDP超越美国至如今只有美国的70%的原因，而中國即将面临困境与当初的日本极其相似[8]。人口问题是一个长期问题，需要我国做好长期计划，并不断参考各国的方针政策，借鉴学习其成功经验，吸收其失败的教训，从而为中华民族伟大复兴提供不竭动力。

参考文献：

[1]   中国统计年鉴—2020[Z].2020-09-20.

[2]   罗淳.贝克尔关于家庭对孩子需求的理论[J].人口学刊，1991，（5）.

[3]   北京兰瑞环球投资咨询有限公司.人口问题：中国现状、国外经验与对策建议[J].发展研究，2018，（9）：37-47.

[4]   曹宇.中国房地产发展历程[J].企业技术开发，2014，33（11）：110-111.

[5]   赵倩，邓晖.教育消费真这么贵吗？[N].光明日报，2013-08-08（006）.

[6]   刘志彪，张晔.南京大学长江产业经济研究院.提高生育率：新时代中国人口发展的新任务[N].新华日报，2018-08-14：（013）.

[7]   徐悦东.生育率下降是高房价惹的祸吗？[N/OL].北京：财新网，2018-11-24[2019-03-04]http：//www.bjnews.com.cn/culture/2019/01/24/542585.html.

[8]   马可佳，梁建章.人口老龄化让创新力流失[N].第一财经日报，2012-12-21（C06）.

[责任编辑   柯   黎]