机构编制事项论证工作机制研究

●“机构编制事项论证工作机制”课题组

为深入贯彻落实《中国共产党机构编制工作条例》（以下简称《条例》），不断提升机构编制工作水平，陕西省委编办组成课题调研组，重点围绕机构编制事项论证工作开展情况，深入5个市、12个县（市、区）开展实地调研。同时，对山东、江苏、云南、内蒙古等4个省区论证工作开展情况进行了函调。调研发现，各级机构编制部门对论证工作比较重视，做了大量有益探索工作，取得了一定成效，但还存在认识不够全面、论证工作机制不健全等问题。这些问题不利于机构编制资源科学配置，制约机构编制工作高质量发展，必须认真研究解决。

一、机构编制事项论证工作的现状及特点

《条例》颁布以来，陕西省各级机构编制部门在研究机构编制事项中，积极征求意见，综合分析研判，开展合法合规性审查。仅2021年，陕西省的市县党委编办研究机构编制事项2536次（其中重大事项702次），开展调查研究2343次，开展论证工作2607次。主要呈现三个特点。

（一）广泛开展机构编制事项调研工作。近年来，各级机构编制部门把调查研究作为机构编制论证工作的规定动作。一是凡推进各项改革必开展系统调查研究。各级机构编制部门在制定党政机构改革、行业领域改革方案前，深入涉改部门、行业领域做了大量细致的调查研究，既系统掌握了基本情况，也摸清了不同区域、不同行业、不同部门的具体特点，为科学制定改革方案提供了全面准确的客观依据。二是凡出台机构编制政策规定必进行广泛调查研究。省委编办先后研究制定了《关于规范机关事业单位编外聘用人员管理的指导意见》《关于理顺市县政务服务管理体制的指导意见》等政策规定，每一项政策出台前，都组织力量深入市县和省级部门进行广泛调查研究。三是凡机构编制事项调整必开展专项调查研究。各级党委编办每调整机构编制事项，基本做到了动议前先沟通、提办理意见前必调研，有的事项不仅要在本地区有关部门开展专项调研，还要到省外开展调研，进行横向比对分析，确保调整事项合法合规合理。据统计，2021年，全省11个市（区）机构编制部门共研究机构编制事项1069次，开展调查研究1364次。

（二）基本建立合法合规性审查制度。2020年上半年，省委编办研究制定《中共陕西省委机构编制委员会办公室机构编制事项合法合规性审查办法》。运行一年后，针对合法合规性审查工作中发现的责任不够明确、工作流程不够规范、机制不够完善等问题，及时组织力量重新修订了机构编制事项合法合规性审查办法。市县两级党委编办及时参照制定了本级机构编制合法合规性审查办法，通过关口前移，规范审查范围和主体，完善审查内容和程序，明确审查责任和纪律，进一步健全了机构编制全程监督机制，加强了违法违规问题事前预防，增强了论证工作的科学性，提高了机构编制管理规范化法制化水平。据统计，2021年，全省各级机构编制部门共进行合法合规性审查近1400次，对561项不合规不合法机构编制事项及时给予指正，并提出修改完善意见。

（三）探索创新论证程序方法。为了提高机构编制事项办理的科学化规范化水平，各级党委编办严把论证关，在论证程序方法上进行了创新探索。省委编办在机构编制事项论证环节，形成了“三方论证”工作模式。在动议阶段，省级部门或市（区）进行初步论证；在意见形成阶段，承办处室和有关部门开展调研论证；在审议决定前，由承担审查职能的处室进行合法合规性审查。有的市委编办对照《条例》关于机构编制论证程序的基本要求，优化了论证工作流程，形成了“四个必须”的论证工作规范，即：凡是论证必须开展调研；凡是论证必须征求意见；凡是论证必须进行合法合规性审查；凡是论证必须进行集体讨论。县级党委编办对部门（单位）提出的机构编制动议事项都能认真进行初步论证。

二、机构编制事项论证工作中存在问题及影响

当前，各级党委编办在机构编制论证工作方面做了大量工作，进行了有益探索，但对照《条例》关于论证工作的规定和要求，还存在不少问题和短板。

（一）对论证工作的认识不够全面。一是认为调研就是论证。调研实质上是了解单位的机构编制现状、摸清底数、收集情况，而论证工作是按照“严控总量、统筹使用、有减有增、动态平衡、保证重点、服务发展”的思路，对照“四项原则”“五个是否”，对机构编制事项调整的必要性、合理性、可行性进行深入分析，为审议决定提供全面、准确、可靠的决策依据。但调研发现，市县机构编制部门不少同志认为，开展调查研究就是论证。实际工作中，通过调研完成论证工作的现象还比较普遍。问卷调查显示，市县机构编制部门有高达98.41%的同志认为论证的主要形式就是调查研究。二是把合法合规性审查等同于论证。从日常掌握情况看，多数机构编制部门在论证过程中，只对机构编制事项进行合法合规性审查，然后提交会议审议决定，存在把合法合规性审查等同于论证工作的现象。座谈交流中，市县机构编制部门也有不少同志认为，合法合规性审查就是论证。问卷调查显示，市县机构编制部门有85.71%的同志选择了“合法合规性审查”这一选项。三是用征求意见代替论证。市县机构编制部门一些同志对论证工作的内容理解不够全面，把论证工作简单化，认为召开座谈会、征求部门意见就是开展论证工作，存在用征求意见代替论证的现象。问卷调查结果反映，市县机构编制部门有高达93.12%的同志在选择论证工作的主要形式时，选择了“听取有关部门意见”这一选项。（见图1）

图1 机构编制事项论证工作中采取的主要形式

（二）承担论证工作的机构职责尚未明确。《条例》首次以党内法规的形式将机构编制管理中的论证环节以单独章节的形式凸显出来，彰显了论证工作的重要地位和作用。但从目前掌握情况看，各级党委编办均未设立承担论证工作的专门内设机构，也未明确论证工作的职责。调研中，经查阅部分市县党委编办的“三定”规定，均未明确承担论证工作的机构和职责。实际工作中，论证工作一般由承办业务处（科、室）自行承担。甚至个别地方还出现由业务人员提出拟办意见后直接进入办文程序的现象。调查统计显示，在本次调研发放并收回的189份调查统计中，针对“你认为机构编制事项论证工作的难点是”这一问题，有81.48%的人选择了“缺乏专业论证工作团队”这一选项（见图2）。

图2 机构编制事项论证工作的难点

（三）论证工作的内容还有缺失。从调研情况来看，各级党委编办在对一般机构编制事项进行论证时，都能按照《条例》规定和要求，开展必要的调查研究和合法合规性审查工作，但在研究机构编制重大事项上，还存在论证工作内容缺失的问题。一是专家论证环节基本缺失。座谈交流发现，各级党委编办，在研究机构编制重大事项时，基本没有组织专家论证；在查阅资料时，大多数机构编制部门没有党政机构改革、行业领域改革、体制机制调整、职责体系调整中的相关专家论证会议记录和资料。统计显示，全省11个市（区），仅有1个市建立了论证工作专家团队。二是风险评估工作未曾开展。《条例》明确要求，研究机构编制重大事项时应当进行风险评估，但调研发现，各级机构编制部门在研究机构改革方案等重大事项时，几乎没有开展风险评估工作。本轮机构改革中，一些县区党委编办对机构改革方案论证不充分，对撤并机构可能带来的矛盾和隐患未能开展风险评估，给实际工作带来不少问题。比如，某县畜牧业产值占该县GDP总量1/3以上，在研究本轮机构改革方案时，没有进行风险评估，随意将畜牧局予以撤销，导致动物疫病防治工作停滞等问题，对当地畜牧业发展带来不利影响；某县苹果种植面积37万亩，是该县农业主导产业，也是国家级出口水果质量安全示范区，但在本轮机构改革中，仍然将果业局予以撤销，使这一主导产业发展受到严重影响。三是听取各方面意见不够。实际工作中，在研究机构编制事项时，机构编制部门也征求了涉改部门、涉事单位的意见，但广泛听取组织、人社、财政、审计和相关部门意见还不够。统计显示，2021年，市级党委编办开展机构编制事项论证工作1493次，听取各方面意见909次，听取率为60.88%；县（市、区）级党委编办开展机构编制事项论证工作1114次，听取各方面意见777次，听取率为69.75%，听取意见次数远低于机构编制事项论证工作次数。

（四）论证工作的程序缺乏规范。调研发现，各级党委编办在实际工作中，大多按照实地调研、提出拟办意见、进行合法合规性审查的流程组织论证；有些市县党委编办则按照实地调研、提出拟办意见、提交办领导审核、进行合法合规性审查的流程进行论证；还有的县党委编办则按照实地调研、提出拟办意见、提交办领导审核、会议审定，发文前最后进行合法合规性审查的流程进行论证。论证工作流程不统一，论证工作程序不规范，论证环节滞后，容易导致论证工作流于形式，影响论证工作质量。

以上问题的存在，充分说明机构编制事项论证工作机制不健全，论证环节存在漏洞和缺失，制约机构编制资源优化配置，给机构编制工作高质量发展带来诸多不利影响。一是机构编制资源配置的科学性不强。研究机构编制重大问题时，由于没有开展系统严密的论证工作，“三定”规定的合理性科学性不强。一些部门（单位）在“三定”规定印发不到一年时间，在中央和省委没有明确要求的情况下，就提出调整内设机构和职能的申请事项。二是机构编制规模未能得到有效控制。日常机构编制管理中，由于论证环节出现漏洞和缺失，有些可设可不设的机构设了，可增可不增的编制也增了，机构编制管理存在一定随意性。据统计，从2018年到2021年，在严控总量大背景下，全省实际使用编制规模总体仍然呈现扩大趋势。三是机构编制服务保障经济社会发展的潜能得不到充分释放。在研究机构编制事项和重大问题时，由于论证工作部分内容缺失，导致个别领域或一些部门职能定位和资源配置不够科学合理，影响了机构编制使用效益，制约了机构编制服务保障经济社会发展的潜能发挥。有的市县党委编办在设置开发区管理机构时，论证工作不充分，导致职能定位不准，结果使开发区管理机构在社会事务管理方面投入大量人力物力，而在经济开发的主责主业上精力投入不足，开发区的经济发展辐射带动作用发挥不够。

三、进一步完善机构编制事项论证工作机制的对策及建议

针对论证工作存在的问题，必须不断强化论证工作的靶向性思维，进一步强化论证工作的目的性目标性，紧紧围绕必要性、合理性、可行性，聚焦机构编制工作“四项原则”和“五个是否”，进行全面分析、科学研判、得出结论。在此基础上，应着力加强以下工作。

（一）健全完善论证工作内容。研究机构编制重大事项，要在做好调查研究和合法合规性审查工作基础上，还要着力健全完善论证工作内容。一是认真组织专家论证。第一，要建立“机构编制论证专家库”。考察推选具有良好政治素养、长期从事行政管理研究和从事行政管理实践的专家学者、领导干部、社会管理人员等，进入机构编制论证专家库，并与入库人员签订合作协议和保密协议。第二，要建立论证专家库动态调整机制。根据工作需要、作用发挥、个人意愿等情况，对不能发挥专家作用的人员及时进行调整，建立论证专家库成员动态调整机制。第三，要实行随机抽取机制。每次开展论证工作时，从专家库随机抽取一定数量的专家，组成专家论证组参与论证工作。第四，要建立有偿服务制度。对每次参加论证工作的专家组成员，按规定给予适当劳动报酬。二是扎实开展风险评估。第一，要明确风险评估事项的范围。涉及党政机构改革、行业领域改革、体制机制调整、职能体系调整以及由各级编委会审核并提交本级党委审定的机构编制事项，都应当开展风险评估工作。第二，要明确风险评估的内容。研究机构编制重大事项，既要研究说明有利的方面，更要深入分析研判不利因素和可能引发矛盾问题的隐患，把可能引发的风险点排除到最低程度。第三，要把握风险评估的重点。制定改革方案、调整职能体系、出台政策办法，应当系统全面的分析矛盾隐患，认真查找可能引起群体性事件、破坏生态环境、影响经济社会发展、损害个人利益等方面的风险点、风险源，作出准确预判，为审议决定提供重要决策依据。三是广泛听取各方意见。研究机构编制重大事项，不仅要征求涉改部门、涉事单位的意见，更要听取组织、人社、财政、纪检监察等相关部门的意见，必要时还要广泛听取群众意见，以利于做出全面准确的判断，提高论证工作质量，促进机构编制工作科学化水平。

（二）明确承担论证工作的机构职责。鉴于论证工作的地位、作用和特点，为确保论证结果公正、合理、准确，论证工作职责应当由专门机构来承担。一是设立专门机构。论证工作系统性强，内容丰富，工作流程长，组织协调力度大。一方面，业务处室承担论证工作，论证工作力量难以集中使用，容易导致一事一个尺度、一地一个标准，论证标准和尺度难以统一把握。另一方面，业务处室对申办事项既要提出拟办意见，又要对拟办意见进行论证，容易出现既当运动员又当裁判员的现象，难以保证论证工作质量。因此，要设立专门机构承担此项工作。二是明确主要职责。论证工作机构主要履行以下职责：按照论证工作事项涉及的范围，确立论证事项，负责组织实施论证工作；负责拟定本级机构编制事项论证工作制度、论证指标体系及工作程序；负责机构编制事项论证工作专家库建设及日常管理工作；负责机构编制事项论证报告起草工作；指导下级党委编办开展机构编制事项论证工作。三是配强工作力量。按照“政治强、业务精、作风优”的标准，配备论证工作人员。注重加强论证工作人员和专家库组成人员的教育培训，不断强化“勤快严实精细廉”作风，努力提升政治素质、专业素养、敬业精神和服务水平。

（三）科学规范论证工作程序。为保证论证工作有序开展，进一步提高论证工作质量，必须科学规范论证工作程序。一是规范机构编制一般事项论证程序。一般机构编制事项应当按照调查研究、听取各方意见、合法合规性审查、提交论证报告的程序开展。二是规范机构编制重大事项论证程序。重大机构编制事项应当按照调查研究、专家论证、听取各方意见、风险评估、合法合规性审查、提交论证报告的程序开展。

（四）形成全面准确的论证报告。论证报告要紧紧围绕机构编制工作“四项原则”和“五个是否”要求，就机构编制事项的必要性、合理性、可行性进行全面深入细致分析，为审议决定提供全面准确的决策依据。论证报告分为一般事项论证报告和重大事项论证报告。一般事项论证报告主要内容包括：论证事项的基本情况、调查研究情况、听取各方意见情况、合法合规性审查情况。重大事项论证报告主要内容包括：论证事项的基本情况、调查研究情况、专家论证情况、听取各方意见情况、风险评估情况、合法合规性审查情况等内容。